2014年财政预算编制启动 学者称“紧日子”更要监督

    [ 要加强对预算的约束力，首先应该推动预算公开，同时做实人大和审计独立
    据媒体报道，财政部近期开始布置2014年中央部门预算编制和地方预算编制工作，明确要求中央部门和地方政府要继续厉行节约、过“紧日子”，以2013年压减支出后的规模为基础，明年继续从严控制支出，从紧编制预算。
    根据惯例，我国每年预算编制工作从7月份开始，经过“二上二下”的过程完成整个预算编制。
    根据此前国务院对中央各部门2013年一般性支出按照5%的比例进行压减，预计全年相应压减中央财政支出200亿元。
    压减重点不仅包括“三公经费”，还包括会议费、培训费、办公设备购置费、差旅费、机关事业单位办公楼和业务用房建设支出等，严格落实党中央、国务院关于“政府性的楼堂馆所一律不得新建，财政供养人员只减不增，公费接待、公务出国、公费购车只减不增”的要求。
    不过学界仍担心，根据有限的预算和决算公开数据，难以评估“三公经费”受控的程度，一些“三公经费”可能被列支在其他的项目下，也有可能被向下转嫁给下属单位。
    以压减支出后规模为基础
    财政部要求中央部门和地方政府过“紧日子”，以2013年压减支出后的规模为基础，明年继续从严控制支出。
    今年年中，国务院常务会议提出将2013年一般性支出按照5%的比例进行压减。据媒体报道，预计全年相应压减中央财政支出200亿元。此后，各地也有“跟进”行为，例如安徽省直机关一般性支出也将按照5%比例压减。
    上述政策被认为是财政收入形势不利情况下中央的自收“手脚”。不过，由于预算和决算报告编制不够细化，因此学者反映预算报告难以反映实际绩效结果。
    从各部门7月中旬陆续公布的2012年中央部门决算来看，绝大多数部门的“三公经费”按照中央要求实现了“零增长”。但今年6月份审计署公布的对59个中央部门单位的审计报告则显示，各部门不同程度地存在“三公经费”向下属事业单位转嫁的问题。
    财政支出包括基本支出和项目支出。由于基本支出有一定的标准且考虑到民意等因素，不会制定得太高，“溢出”的基本支出通过项目支出补贴，造成项目支出的金额庞大。上海财经大学公共经济与管理学院教授刘小兵认为，解决这一问题，需要“关后门走前门”，减少项目支出，增加基本支出。
    上海财经大学公共经济与管理学院副教授徐曙娜表示，三公经费支出分散在基本支出和项目支出中，行政事业单位会计制度关于“三公经费”的规定是清晰的，但在公布时，部门并没有解释清数字是哪一种口径，是否包括基本支出和项目支出中所有的“三公经费”，并且没有列出这些支出来源是上年结余、财政拨款或非财政拨款。她认为，未来如果公开总数同时分开公布基本支出和项目支出中的“三公经费”以及经费来源，更有利于社会看懂监督预算。
    此外，徐曙娜介绍，我国采用的零基法仍有基数法的影子。根据基数法，预算是以上一年的数据为基数，零基法则不受以往计算安排和预算执行情况的影响，一切预算收支都建立在成本效益分析基础上，根据需要和可能，一切从零开始编制预算，对预算的安排会更科学合理。不过这一编制方法对人力成本要求很大。
    预算编制“随意性大”
    预算最为社会诟病的，是其随意性过大，导致预算执行过程中，经过几轮调整后，与最初通过各级人大审议的预算案相去甚远。
    有财税系统的官员向记者透露，拿财政收入增幅来看，年初制定预算时都较为“保守”，在执行过程中通过预算调整再不断接近决算数。上述人士透露，政府在预算编制方面的考虑比较多，包括要有足够的把握完成，因此在编制预算时目标宁低勿高，造成年初预算目标制定不准确。
    不过，上述官员也向记者透露，政府也有自己的苦衷，比如上级政府时而会推出新政策要地方“埋单”，这就需要政府留足资金来应对。
    一直致力于推动公共预算公开的深圳君亮资产管理董事长吴君亮认为，要加强对预算的约束力，首先应该推动预算公开，同时做实人大和审计独立。针对目前媒体和人大代表反映预算草案难以看懂的情况，吴君亮认为很重要的原因是财政部门公布的预算草案不够完整和规范。
    与香港的预算案相比，内地的预算案大多只按功能分类编制公开，而且未细化到项和目，同时缺乏按经济分类方面的信息，只能知道资金流向哪一个领域，但不明确用在哪一方面，无法监督其资金使用流向，更难评估效果。
    此外，多位学者都认为，预算约束力不强在于制衡机制不完善，需要进一步做实人大和让审计部门更独立。包括赋予人大修改预算案的权力，规范预算调整。