中关村失控的扩张？

    从当初的电子一条街到如今的一区十六园， 
    科技园区管理陷入“两张皮”的尴尬 
     
    《中国经济周刊》 记者 南焱 实习生 王思言|北京报道 

    今年是北京中关村科技园成立25周年。1988年5月10日，国务院正式批准《北京市新技术产业开发试验区暂行条例》，并规定，以中关村地区为中心，在北京市海淀区划出100平方公里左右的区域为北京市新技术产业开发试验区的政策区范围。后闻名全国的“中关村”由此诞生。 
    从当初的电子一条街到如今的一区十六园，从1988年的总收入14亿元到2012年的25025亿元，中关村的成就令人惊奇。但中关村的发展也一波三折，曾经由于自身的麻木，错失了第一个“综合试验区”的机遇，如今由于体制之弊，遭遇了科技园区管理“两张皮”的尴尬。 
    中关村拖着庞大的躯体梦想突围。2010年，中关村发展集团成立，试图通过市场手段整合各园区资源，理顺强化中关村对各园区的管理力度，但效果并不理想。 
    2011年1月，北京市政府针对中关村管理体制的弊端出台了史上最有力度的改革方案，但两年多过去，进展缓慢。 
    中关村扩张：从一区到十六园 
    和上世纪80年代近百家科技企业聚集的“电子一条街”相比，如今的中关村构建了“一区多园”各具特色的发展格局，已然成为首都经济的先锋队。中关村25年的发展实属不易。 
    随着产业布局迅速扩大，原有开发区土地空间开始受限。中关村入驻企业在迅速壮大之时，原有土地资源已经饱和，寻找新的土地资源就显得十分迫切。随后，中关村与各个区县共建的开发区便成为企业分设机构的落脚点。 
    “可是这样一来，已经是高新技术企业的分设机构本应该享受的政策却享受不了。为了中关村的发展，为了已经到各个区县分设机构的企业享受到优惠政策，扩建园区就成为中关村发展的内在需求。”中关村科技园区管委会委员刘航说。 
    另外，各区县政府对同是高新技术企业，坐落在中关村科技园区的本部可享受优惠政策，而处在共建开发区的分设机构却不能享受的现实无法接受。他们也开始积极努力向市里争取政策。 
    最先出现这个问题的是海淀区，开发区土地空间在原有规划范围无法突破的前提下，1991年11月21日，北京市政府第29次常务会议同意建立丰台区、昌平县两个科技园区，以弥补海淀区建成空间不足的问题，实现优势互补。这就是最初的一区两园。 
    1999年1月，当时还是新技术产业开发试验区的中关村，将电子城和亦庄园纳入试验区政策区范围，形成一区五园的空间格局。 
    经过6年的发展，东城、通州、大兴、房山、石景山也都陆续建立起了本区的发展特区。中关村科技园区至此形成了一区十园的发展格局。 
    2012年10月13日，国务院批复同意调整中关村国家自主创新示范区空间规模和布局，中关村科技园由原来的一区十园增加为一区十六园，由此北京16个区县都有了中关村的分园。 
    管理两张皮：一区管不了多园 
    中关村管委会自成立伊始，与各园区间行政管理上就是两张皮。 
    作为政府派出机构，中关村管委会和其他开发区管委会不一样，尽管行政级别是正局级，但它不具备任何政府管理职能。管委会机构设置共有16个处，没有一项行政审批职能。行政审批依然在市级政府部门。其职能定位为调研、规划、协调、督办、服务。 
    各区县科技园管委会是各区政府派出机构，各区县科技园的审批职能都在各区县政府职能部门。这意味着中关村管委会和各区县科技园管委会，都无政府行政职能，也没有上下级的管理关系。这对中关村管委会而言，要想16个园区形成一盘棋就显得十分困难。 
    以中关村管委会人才资源处为例，其职能定位：一是负责引进海外人才；二是服务；三是给企业做培训。就拿企业引进人才落户来说，各园区企业只需将申报材料报给各区县政府职能部门，政府部门根据政策直接审批，无需通过各园区管委会，更不需要报给中关村管委会。 
    中关村管委会人才资源处处长李志磊说，他们还有一个使命就是为企业在政策层面争取突破，当园区企业遇到困难或困惑，他们会向市政府和相关部门反馈意见，他们也会主动让各园区收集相关问题的材料上报。但李处长特别强调，没有任何规定各园区非要向他们上报不可。 
    按规定，中关村管委会有协调各区科技园的职能，但在现行的体制下，他们对下面园区的统筹协调显得力不从心。 
    曾做过中关村调研的中国人民大学城市规划与管理系副主任郑国认为，从目前来看，一区多园最大的问题是统筹的力度和方式。任何项目只要区县政府拍板，中关村管委会是没有太多话语权的。 
    以丰台园开发的总部基地为例，2003年丰台区将产业基地二期规划定位的“商务花园”，定名为“总部基地”，产业功能定位为“总部经济”。 
    郑国说：“当时就是在丰台区南部一个较偏僻的地方，基础设施很落后，要盖很多办公楼，定位就叫总部基地，大家都觉得这件事情很荒唐，很明显就是一个房地产项目，根本谈不上高科技。”但当时中关村管委会对此项目去留没有决定权，因为区政府的话语权很大。 
    根据郑国的调查研究显示，大部分的区（县）科技园区还存在一个问题：所谓高科技园区里，其本身主导的高新技术企业却少得可怜。 
    “理由很简单，园区的建设发展直属于各个区县政府，政府最关心的是现时的财政收入，对于入驻的企业，只要投资的多，解决的就业多，税收的贡献大，就是好项目，但是中关村管委会想让园区形成一盘棋，由于没有管理权限只能是一厢情愿。”郑国说。 
    7月19日，记者采访中关村管委会时，就体会到了他们对下面园区的协调难度。记者向管委会宣传处提出要采访一两个分园区管委会，宣传处的同志表示，他们也只能帮忙打声招呼，下面接不接受采访不能保证。 
    集团“救火”的尴尬 
    就在16个园区各自为政，为争项目、争投资，园区高科技特色渐失的情况下，2010年中关村发展集团成立。北京市政府想通过市场化的手段协调各园区的发展，然而效果并不理想。 
    中关村发展集团是在重组中关村示范区“一区十园”现有开发建设单位的基础上成立的，就是原来每个分园的科技地产公司入股中关村发展集团，通过股权和资本把下面的开发公司整合起来。注册资本123.92亿元，现有股东17家，下属子公司16家，总资产643亿元，净资产164亿元。 
    中关村管委会委员刘航表示，集团成立初衷，就是想让中关村管委会和中关村发展集团形成两驾马车。中关村管委会主要负责行政管理、政策制定、调研；中关村发展集团则做具体的操作，做重大的项目，重大的土地开发等。这也是让各个园区不要再抢项目，要服从统一规划。 
    例如，通过中关村发展集团统一集资开发土地，租用给资金不足的企业发展。这样企业的用地就不会偏离、闲置，对发展不好或倒闭的企业及时替换，始终保持园区的活力。 
    但是，事与愿违，由于中关村发展集团只是企业，与管委会没有丝毫关系，下面园区又只是参股，形成一盘棋的格局依然是个梦想。 
    刘航说，比如一个外商想要入驻中关村，中关村发展集团并不是必经渠道，它依旧可以通过各园区管委会入驻，而各园区管委会也不需要上报中关村发展集团乃至中关村管委会。 
    中关村发展集团对各园区的统筹协调效果，没有达到预期值。 
    郑国有一个很深的体会。2011年，郑国受中关村发展集团邀请去其子公司调研，调研中，其属下的全资子公司和占有部分股权的子公司形成了两种截然不同的态度。 
    当调研小组前往中关村发展集团的全资子公司生命科技园调研时，对方给予了高度重视，园区副总、部门经理依次对园区建设情况作了详细的介绍，并安排了相关工厂参观。而在调研只占部分股份的园区子公司时，接待人员态度不积极不说，也不安排相关的工厂调研，甚至连一份简单的工作餐都没有。 
    “史无前例的改革”进展缓慢 
    北京市政府针对中关村管委会管理“两张皮”的尴尬，也进行了管理体制创新，出台了史上最有力度的管理体制改革方案，但仍进展缓慢。 
    2011年1月26日北京市政府办公厅印发了《中关村科技园区管理体制改革方案》（下称“方案”），方案对中关村管委会及各园区管委会领导体制进行了里程碑式的改革。 
    方案中明确指出，首先，中关村科技园区实行“双重领导、以区（县）为主”的领导体制。中关村科技园区管理委员会对各分园的整体发展规划、空间规划、产业布局、项目准入标准等重要业务实行统一领导，区（县）政府对所属分园管委会实行全面领导。 
    其次，加强对各分园管委会的组织领导。各区（县）政府分管园区工作的副区（县）长兼任分园管委会主任。现有各分园管理机构的机构规格、领导职数等均不变。各分园管委会主任履行任职程序前，须书面征得中关村管委会同意。兼任各分园管委会主任的副区（县）长同时兼任中关村管委会副主任。 
    另外，方案中还规定建立联席会议制度，同时还将中关村发展集团纳入管理体制范畴。 
    这份文件改革力度之大史无前例。 
    2012年10月，中关村管委会的人事也做了重大调整。时任北京市副市长、市政府党组成员苟仲文出任中关村管委会党组书记。这是北京市对中关村管理体制改革最有力的举措。 
    然而，令人不解的是，方案出台已两年有余，但方案的落实进展缓慢。但上述相关人士对此问题都拒绝回答。这项事关中关村未来命运的改革，能否对中关村的未来发展真正起到作用？只能拭目以待。