“撤县设市”勿盲目 县级市发展亦有隐忧

　　——访国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员刘云中

　　城之论·深度解析“撤县设市”

　　当前，县与县级市之间的差异已大幅缩小，“撤县设市”的实际意义已不大，且县级市在发展过程中面临的制约因素也很多，切勿盲目“撤县设市”，宜在继续稳妥推进“省直管县”改革的前提下，适当恢复“县改市”。

　　本报记者 赵海娟

　　日前，国家发展和改革委员会主任徐绍史在向全国人大常委会报告城镇化工作情况时表示，要把有条件的东部地区中心镇、中西部地区县城和重要边境口岸逐步发展成为中小城市。此外，近日还有传闻，已上报国务院的“国家中长期新型城镇化规划”将对我国城市规模划定标准进行重新设定。以上消息一出，舆论纷纷猜测在新型城镇化大潮的推动下，大规模的“撤县设市”或即将到来。

　　对此，国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员刘云中近日在接受中国经济时报记者专访时表示，当前，县与县级市之间的差异已大幅缩小，“撤县设市”的实际意义已不大，且县级市在发展过程中面临的制约因素也很多，切勿盲目“撤县设市”，宜在继续稳妥推进“省直管县”改革的前提下，适当恢复“县改市”。

　　县与县级市差异已大幅缩小，“撤县设市”实际意义已不大

　　中国经济时报：其实，关于“撤县设市”的讨论从今年年初国务院设立扶余市和弥勒市的时候就已开始，并有媒体报道，当前我国酝酿“撤县设市”的县已达上百个。县与县级市的差异到底有多大，为何有那么多的县想变为县级市?

　　刘云中：在我看来，当前，县与县级市的差异已大幅缩小，“撤县设市”的实际意义已不大，也就是县级市比县听起来好听一些。

　　根据目前已有的规定，县级市在管辖权、机构设置和财权划分等方面和普通的县并没有根本性的差异，只是在部分事项方面可享有相对较大的自主权。

　　一是，通常情况下，地级市对县级市的“代管”和对属县的管理没有什么区别，地级市对县级市实施真正意义上的管理，但是由于隶属关系不同以及经济实力较强，县级市政府向省政府申请到优惠政策和较大的经济事务管辖权的可能性较大。二是，与县政府的职能重点在农村相比较，县级市除了考虑城区、乡村管理外，要更多地考虑城市建设。三是，县改市后在机构设置等方面会有一定的灵活性，尤其是在城市规划、城市建设、城市环境保护等方面的机构设置更加灵活。四是，县改市后，城市总体规划编制的范围可以扩大到全部行政区范围，在城市基础设施的建设标准等方面也会有所提高。当然应该注意到，随着县域经济和县域中心城镇的发展，县级市与普通县在城市规划和城市建设机构的设置、基础设施建设标准等方面的差异已大幅缩小。

　　此外，随着“省直管县”改革的推进，县级市与普通县在管理体制上的差异也将逐步缩小，县级市在体制上的特殊性将不复存在。

　　县级市发展面临五大制约因素，勿盲目“撤县设市”

　　中国经济时报：上个世纪九十年代，我国曾出现大规模的“撤县设市”，最高峰时曾达445个。如今我国县级市的发展状况如何?

　　刘云中：我国从1997年开始就停止了大规模“县改市”的做法，从此，我国县级市的数目基本上是处于逐步减少的状态。资料显示，2010年我国有县级市370个，占全部城市总数的56%，年末总人口2.48亿，占城镇总人口的37%。

　　此外，还应注意到，县级市在发展过程中并不是一帆风顺的，还面临着五大因素的制约，因此切勿盲目“撤县设市”。

　　一是，一些县级市与区域大型城市和核心市场的距离较远，难以享受到大城市的辐射作用，如湖南省的洪江市、津市等县级市，在改革开放后很长一段时间内增长缓慢，其经济发展水平已经大大落后。

　　二是，多种原因导致我国部分县级市的经济发展基础比较弱，城市活力不够。比如属于老工业基地的县级市、资源型县级市、产业结构不合理的县级市等。

　　三是，县级市的人口密度和人口规模偏低，难以发挥城市的集聚优势，严重制约了县级市经济社会的发展，也不利于提高县级市土地、能源等资源的利用效率。

　　四是，县级市的基础设施落后，使其过早出现环境污染、交通拥堵等问题，削弱了县级市的承载能力，不利于吸引人口的集聚，更不用说对于生活环境要求较高的科技、经营人才的集聚，制约了县级市的发展。

　　五是，按照城市行政级别配置公共资源、财政资金、土地指标、大型项目以及信贷支持的机制，严重削弱了县级市获取发展资源的能力，制约了县级市的发展。

　　继续推进“省直管县”，适当恢复“县改市”

　　中国经济时报：当前，对于“撤县设市”的路径有两种争议，一种是“整体设市”，即“县改市”;还有一种“切块设市”，即“县管市”。你认为，哪种路径更符合当前我国国情?

　　刘云中：其实这两种路径都各有利弊，不过综合来看，“整体设市”，即“县改市”更符合当前我国国情，可适当恢复。

　　“切块设市”是指对于人口大县，同时有实力较强的非县城所在地的镇，如果具备条件，以实力较强的非县城所在地的镇为中心城区，将周边一定空间范围内的乡镇划出，单独设立县级市。“整体设市”就是将一个县级行政单元整体改为县级市，即“县改市”。这两种路径各有其适用范围和优势，“切块设市”有助于人口大县的均衡发展，但其难点是新设一个县级建制，容易造成行政机构和人员冗余，同时切块设市的空间划分也存在一定难度。而“整体设市”不会增加县级建制，行政区划调整的难度小。

　　我认为，搞“县管市”的做法，虽然看起来是分清了城乡之间的界限，有利于限制城市空间的无序扩张，但也应该看到这种城乡分治的做法在一定程度上与城乡统筹的要求不相适应，对我国现有的管理制度影响较大，人为切割了历史上所形成的社会、经济、政治、文化、生活方式等诸多方面的联系。比较稳妥的做法应是在继续稳妥推进“省直管县”改革的前提下，适当恢复“县改市”，同时对于人口大县和县级市，在设市条件成熟的地区，搞“切块设市”，逐步增加县级城市数目，促进县级城市的经济社会发展。