探讨城镇化发展路径

本报记者  朱菲娜
    新一届中央政府履新以来,强调把城镇化作为推动经济可持续增长的重中之重。据悉,国家发改委目前正会同十几个部门抓紧修改完善《城镇化规划》,并起草形成了规划文稿。
    在日前召开的十二届全国人大常委会第三次会议分组审议上,国家发改委主任徐绍史作了《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》(下称《报告》),并引发热议。
焦点一:打破城乡二元结构
    【政策】
    《报告》提出,积极稳妥推进户籍制度改革,努力提升基本公共服务水平,要以人口城镇化为核心,有序推进农业转移人口市民化,使全体居民共享城镇化发展成果。
    【建议】
    在分组审议中,委员们普遍认为,在城镇化过程中,农民变成市民后,大量农业转移人口难以融入城市社会,市民化进程滞后。被纳入城镇人口统计的2亿多名农民工及其随迁家属,未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面平等享受城镇居民的基本公共服务,城镇内部出现新的二元结构矛盾,制约了城镇化对扩大内需和结构升级的推动作用,也存在着社会风险隐患。
    辜胜阻委员提出,我国推进城镇化建设一定要防止有“城”无“市”的过度城镇化,避免缺乏产业支撑使新市民变游民、新城变空城。
    何晔晖委员建议,要加快解决已经进入城市的常住人口市民化的问题,现有2亿多名流动人口的住房、医疗、子女受教育等问题都亟须解决。但因户籍及各方面服务资源短缺的制约,目前解决还不到位,这在今后一定要重视,否则后果将更严重,会给已经形成的大中城市带来很大隐患。
    对于如何打破城乡二元结构,彭森委员建议,对现有土地法、土地承包法、物权法、担保法等法律,只要是阻碍了农村生产要素合理流动和平等交换的,都要及时修改完善。
    全国人大财经委在一份城镇化建设情况专项调研报告中建议剥离附着在户籍上的不平等社会福利待遇,努力实现基本公共服务均等化。当前,要把常住人口市民化作为首要任务,逐步实现进城务工农民及其家属能享受所在地城镇居民同等的公共服务。鉴于其目前数量巨大,只能逐步实现,可先解决举家迁徙或长期在城务工人员的社会保障和随迁子女就学问题,加快推进养老保险关系跨地区转移接续。同时,要高度重视农民工住房问题。
焦点二:防止城镇化的“房地产化”
    【政策】
    《报告》提出,过去,我国城镇化质量不高,其中一个表现是土地城镇化快于人口城镇化,城镇用地粗放低效。将实施最严格的耕地保护制度和节约用地制度,按照管住总量、严控增量、盘活存量的原则,创新土地管理制度,优化土地利用结构,提高土地利用效率,合理满足城镇化用地需求。
    【建议】
    委员们认为,当前,土地城镇化快于人口城镇化。一些城市“摊大饼”式扩张,脱离实际建设宽马路、大广场,新城新区、开发区和工业园区占地过多,建成区人口密度偏低,耕地减少过多过快。
    温孚江委员认为,土地财政是社会稳定和科学发展的重大障碍,对现在一些地方政府“建楼”城镇化的动向应予以制止。他建议对小城镇的商业业态和产业定位做好规划,实现“就业当地化”。
    “要防止城镇化的‘房地产化’,不要过度依赖土地财政,地方政府要避免高地价推高房价、陷入卖地财政陷阱。”辜胜阻委员说,要防止地方政府“以地生财”,消灭村庄,导致大量农民“被上楼”,陷入掠夺式发展陷阱。他建议让农业转移人口有稳定就业、享受基本公共服务;规范土地财政为税收财政;土地集约使用和土地改革中使农民利益最大化等。
    彭森委员认为,大量土地的流动是不等价的,农村土地经过国家征迁转为建设用地以后,政府将土地转为商业用途进行“招拍挂”或者出让,能卖几十万元、几百万元,而农民获得的补偿相对较低。他建议对土地法、土地承包法、物权法、担保法中“阻碍农村生产要素合理流动和平等交换”的内容及时修改完善。
    嘉木样·洛桑久美·图丹却吉尼玛委员也认为,城镇化建设占用农村土地应有法可依、违法必究,损害群众利益、违反农民意愿的,应及时纠正。
焦点三:“城市病”问题日益突出
    【政策】
    《报告》提出,随着城镇化建设进程加快,“城市病”问题日益突出,城市服务管理水平不高。今后将优化城市化布局和形态,提高城市可持续发展能力。 
    【建议】    
    多位委员指出,在城镇化建设进程中,“城市病”问题日益突出。一些城市空间无序开发、人口过度集聚、交通拥堵问题严重,食品、药品等公共安全事件频发,大气、水、土壤等环境污染加剧,城中村和城乡接合部等外来人口聚集区人居环境较差。
    蔡日方委员认为,“城市病”不是城市化的必然伴生物。从很多国家的经验和我们自己的实践看,城市化归根结底在发展中国家是产业发展不足、就业岗位不够的问题,对我国来说,可能是和城市管理有关系。对中国政府来说,不是管理能力不强,而是政府把精力都放在去建城市、经营城市上,没有放在管城市、服务城市、服务市民方面,特别是没有把新移民纳入自己的服务对象。对于这个情况,如何避免“城市病”,归根结底不在于我们要不要城市化,而是要转变城市化的管理方式,把建城、经营城变成管理和服务,“城市病”是可以避免的。
    全国人大财经委表示,推进城镇化要因地制宜,不“一刀切”。各地要选择适合本地区特点和发展阶段的城镇化模式。大城市和特大城市要促进资源要素集约、集中利用,防止“大城市病”;中小城市要增强人口吸纳能力和综合承载能力,促进农村人口就地就近城镇化。农村要加强基础设施建设,提高基本公共服务水平,建设美丽乡村。
焦点四:避免“大跃进”式扩张
    【政策】
    《报告》提出,要促进城镇化健康发展,需要着力加强制度顶层设计,统筹推进人口管理、土地管理、财税金融、城镇住房、行政管理、生态环境等重要领域的体制、机制改革。
    【建议】
    辜胜阻委员提出,要防止有速度无质量的城镇化,避免一哄而起搞“大跃进”,一味追求城镇化的高速度和规模扩张,陷入速度至上陷阱。
    何晔晖委员建议,第一,要进一步加强城镇化建设的顶层设计、总体规划、科学规划、逐级规划。我国现在城镇数量和规模不断扩大,京津冀、长三角、珠三角三大城市群以2.8%的国土面积聚集了18%的人口,创造了36%的国内生产总值。这三大城市圈,既是污染最严重的地区,又是交通最拥堵的地方,也是生活最不方便、幸福指数不高的地区,老百姓每天都在为空气的污染、水的污染、交通的拥堵犯愁。所以,在城镇化的设计上,要科学合理地将农村人口的转移、经济发展的规划以及产业规划布局结合起来。
    第二,制定出台城镇化建设的标准。我们要吸取过去城市建设中的弊病,无论是软件标准,还是硬件标准,都应该有一个明确的要求。包括地下管网、电缆的设置,地上道路的规划,以及城镇人口的总体布局,有了这个标准,城市建设起来之后才能五十年、一百年不落后、不过时。
    全国人大财经委提出,推进城镇化要尊重客观规律。城镇化是经济发展的结果,不能超越发展水平和发展阶段拔苗助长。绝不能像片面追求GDP那样追求高城镇化率,更不能由政府大规模举债搞“造城运动”,否则,势必造成很大的问题和隐患。
    财经委在结合城镇化的课题调研过程中发现,城镇化确实做了大量工作,总的势头很好,但当前也存在一些盲目性。国家关于城镇化的指标,实际上在“十二五”是一个预期指标,但地方已开始把城镇化的指标层层下达、层层加码。有的省认为本省的城镇化率比国家平均城镇化率低,所以,全国年均增加1%,我们就要增加1.6%,落实到地市有的还要搞到1.8%。在城镇化的工作重点方面,有的地方把城镇化的重点放在扩大城市规模、新增城市人口方面,认为城市的规模扩大了,开发强度增加了,大广场搞起来了,道路搞宽了就是城镇化。同时,在城镇化的动力机制上,有的地方过多地考虑要政策、争投资、上项目,而没有从体制、机制上很好地进行认真分析。
    彭森委员表示,在城镇化过程中,工作目标要考虑如何做好城镇的发展规划、城市的定位、城镇结构的调整,还要考虑城乡的统筹发展。重点是促进城乡生产要素的自由流动和交换,推动城乡基本公共服务的均等化,在这一过程中,体制、法律、法规问题要重点解决。