论新型城镇化对传统城镇化的根本性超越

周民良
    2012年底的中央经济工作会议明确提出,要“把生态文明理念与原则全面融入城镇化全过程,走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路”。推进新型城镇化,是以习近平为总书记的新一届中央领导集体推进实现中华民族伟大复兴中国梦的重要途径,是加强社会主义生态文明建设的具体实践,是转变城镇发展模式的崭新举措。高举新型城镇化旗帜,充分体现了新一届中央领导集体治国理政方面的新思维、新思路、新追求,进而显示了新型城镇化对传统城镇化的根本性超越。
传统城镇化模式有违转型升级方向

    缺乏可持续性的传统城镇化,最突出的矛盾与问题是,传统城镇化与经济转型升级的方向相违背。

    我国目前流行的是缺乏可持续性的传统城镇化。一是不完全城镇化。就是在城镇化推进中,部分人口进入城镇但是其身份并没有融入城镇,带来城镇内部市民与非市民的新二元结构。二是盲目扩张的城镇化。城镇化是人口城镇化与用地城镇化应该同等程度扩张。但是,各类数据显示,中国的土地城镇化速度要远远超过人口城镇化速度。在一些城市,已经出现了大片高楼无人居住的有城无人或者有城无业的“空城”现象。这不仅造成大量居民投入的规模化沉淀与资产的迅速折旧,也造成政府公共基础设施投入的巨大浪费。三是高成本的城镇化。大量投机性资金涌入房地产市场不断推高房价并推高土地出让价格,带来明显的高成本城镇化。四是行政命令推动下的城镇化。一些地方城镇化中,产生了一些超出城镇功能的大广场、大马路、大学城、豪华办公楼和超过实际需要的CBD、MALL等建设设施,造成资源的极大浪费。五是带来资源严重消耗与突出环境污染的城镇化。
    传统城镇化模式最突出的矛盾与问题,是传统城镇化与经济转型升级的方向相违背。第一,传统城镇化带来巨大的市场投机,也带来巨大的国家经济风险。巴菲特指出,当资本走极端的时候就会出现泡沫。我国的城镇化中,资本走极端带来的市场失灵也意味着政策失灵,加重了外界对中国经济未来走向疑窦丛生的不确定性。第二,传统城镇化造成明显的结构性失衡。传统城镇化的低效率表现在人口进入城镇速度弱于城镇向外扩张速度,也就是每单位增量土地配置人口数量的大幅度减少,城镇土地利用效率不断降低。如果不能有效压缩低效率配置现象,18亿亩耕地的红线会被轻易突破,而城镇不能有效地吸纳新进人口,城镇土地、住房闲置和低效率利用问题又得不到化解。第三,传统城镇化带来市场对资源的错配。比如,土地资源的有限性和紧平衡状态与炒房炒地的趋势相矛盾;政府干预方向只注重增量购房购地行为对存量干预不够,强化了市场的囤积预期;无所顾忌地引导投机甚至鼓励投机的言论甚嚣尘上,导致防范投机与风险的正常预警信号得不到反映。第四,传统城镇化模式不支持技术创新。经济转型升级的方向是技术含量高的产业得到市场和政策的支持。房地产从资源投入到产品制造本身属于低技术含量产业,大量的货币资本与人力资本趋之若鹜地密集性地投入到房地产业,而生成的大量房产又沉淀下来,显示城镇化模式对技术创新信号引导上的浅层次与低档次。第五,转型升级要求资源节约与环境保护,但是传统的城镇化模式带来的资源消耗与环境压力,使两型社会建设在城镇化推进方向上落空。
新型城镇化是实现中国梦的重要途径

    新型城镇化应该是能够体现公平正义、集约紧凑、智能高效、生态环保特征的城镇化,是体现人本、人和、仁爱、协调、秩序、规范要求的城镇化,是政府不当行政行为和市场不当投机行为得到有效约束、抑制与制衡的城镇化。
    
    新型城镇化提出了集约、智能、绿色、低碳的建设方向,显示出党中央对提高城镇化质量与效益的关切与重视。集约,要求各类生产要素的有效配置;智能,体现城镇发展的创新驱动特点;绿色,要求在城镇建设人口集中的同时形成植被覆盖率高的绿色空间;低碳,要求生产与消费等环节尽可能减少资源消耗与碳浪费。
    新型城镇化是在新型工业化提出后的又一个新概念,是中央在推动工业文明的基础上强调城镇文明,在生产文明的基础上强调消费文明,反映了实现中国梦对建设经济文明、社会文明的全方位要求,其立意之新、起点之高值得高度重视和肯定。新型城镇化既着眼于解决现实紧迫性问题,又着眼于未来长远发展,将对我国经济社会发展具有重要意义与影响。从新型城镇化的基本涵义看,新型城镇化立足于构建集聚效益高、功能布局好、土地利用佳、环境空间大、要素流动快、社会保障强的城镇化格局,走资源高效配置、结构不断优化、创新持续推进、民众安居乐业、生态有效改善、人际关系和谐的新型城镇发展道路。以此来理解,新型城镇化应该是能够体现公平正义、集约紧凑、智能高效、生态环保特征的城镇化,是体现人本、人和、仁爱、协调、秩序、规范要求的城镇化,是政府不当行政行为和市场不当投机行为得到有效约束、抑制与制衡的城镇化,也是具有中国特色符合中国国情的城镇化。
    新型城镇化应该体现在以下若干方面:(1)新形态:城镇发展符合资源供需条件的紧凑性要求而具有较高建筑密度,人的工作与生活空间与周围环境相协调,城镇具有充分的活力和多样化,交通运输具有良好通达性,城镇空间保持开放包容特性,城镇居民保持身份平等与收入公平。(2)新结构:非农业活动在经济中居于支配地位,城镇的特色优势产业在一定区域范围具有竞争优势,城镇的主导产业循序渐进演变,接替性产业具有较好的成长性;城市扩张由中心向外围递进拓展,工业区、商业区、住宅区、文化教育区、办公区合理分布。(3)新功能:人口、财富和经济活动在城镇有效集中,城镇地域扩张与人口增长保持基本一致,城镇的发展能力与创新活动高度相关;社会投机得到必要的压制与约束,城镇居民享有舒适而不浪费的居住空间;各类产业相得益彰地得到发展,任何产业都能维持在与资本、劳动力和技术投入相对应的利润水平。(4)新机制:政府与市场的界限得到严格界定,市场发挥对资源配置的核心作用;中央政府对不合理的市场扭曲现象进行及时有效干预,城镇地方政府以提供均等化公共服务为其核心职能,企业与个人在较为充分的自由发展空间实现各自价值。(5)新政策:传统城镇化模式是不归的死胡同,越来越不具有可持续性。新型城镇化模式的推进,需要政府在土地政策、财政政策、税收政策、价格政策等方面有新举措。
构筑支持新型城镇化的政策体系

    推进新型城镇化,需要构筑支持新型城镇化的政策体系,并使其成为支持中国梦实现的政策体系的有机组成部分。
   
    一是形成推动新型城镇化的多部门政策行动。要通过在城镇化的规划、建设、管理、政策、舆论、组织保障等诸多方面整体发力,构筑全面支持新型城镇化的经济社会体系。尤其是,在推进新型城镇化上要加强问题导向。规划调控部门应该面对问题和解决问题,而不是使自己成为问题的一部分。在进行城镇化规划时,需要向全社会解释和厘清的是,进行的城镇化规划是否是贯彻生态文明要求的新型城镇化,集约和低碳概念如何在规划过程得到体现,新型城镇化规划是否需要吸收生态文明管理部门作为重要参与方。
    二是毫不犹豫地推进阶梯式房产税改革。一些大城市特大城市少数人拥有数百套房子、一些城市出现大范围的空值区域说明,中国城镇房地产目前面临的核心问题不在供求矛盾而在管理机制。形成好的市场经济体制,发挥市场对资源的有效配置作用,都需要良好的政府政策引导。
    三是在正确认识政府与市场关系中规范政府行为。对一个投机严重的扭曲市场,曲突徙薪而非火上浇油、防微杜渐而非放任自流是正确的应对之道。中国新型城镇化建设的理论与实践,都对政府与市场关系提出一系列需要解答的问题。比如,我们需要建设一个什么样的市场经济制度,能够体现国家行政理想的政府与市场间的正确关系应该是什么样的,如何构筑规范化的政策生成路径。尤其是,在各方博弈经济政策时,社会公众更需要政府部门尤其是规划调控部门坚守维护公共利益的本分。转变政府职能、提高政府效率,一定要在新型城镇化建设实践中通过规范政府行为得以体现。
    四是引导全社会重视城镇化生态文明建设。我国是一个人口众多、人均资源相对短缺、人均环境容量与环境空间较小的国家,建设资源节约型、环境友好型社会符合基本国情。由于住房建设材料由水泥、钢铁、砖瓦等高耗能产品构成,单个居民家庭拥有过多住房会带来大量的碳消耗与碳浪费,生成大量的社会成本,并加重国家污染治理保护压力和温室气体减排压力,不符合国家可持续发展的总体目标,应该向公众加以说明并争取城乡居民对新型城镇化建设的支持。
    五是借鉴以往的成功经验。中国的新型城镇化,一定会是纠正历史遗留问题并开创新局的城镇化,而不是放任体制机制政策错误甚至以一个泡沫掩盖另一个泡沫的城镇化。搞对机制会力挽狂澜,搞不对机制会放大危局。睹今思往,20世纪90年代初中央政府采取严厉措施抑制房地产市场过热的局面大义凛然,足以让经历改革开放进程的人们遥而望之、敬而仰之,其智慧之光洞穿时空照耀未来,值得今天的人们学习与借鉴。
    (作者单位:中国社会科学院工业经济研究所)