俞可平如何防止改革碎片化

　　“要加强对改革发展的‘顶层设计’和战略研究，与其设立新的‘改革委’，不如建立和完善中央的决策咨询协调机制。”

　　十八大以来，中央提出“要深入研究全面深化体制改革的顶层设计和总体规划，明确提出改革总体方案、路线图、时间表”。媒体舆论中关于恢复“体改委”、践行“顶层设计”的呼声不绝于耳，相关专家学者或回忆总结“体改委”经验，或着力探讨当前环境下可行的新的“体改委”的框架。《财经国家周刊》为此专访了中央编译局副局长俞可平。

　　建立超越部门利益的决策机构

　　《财经国家周刊》：深化改革是朝野共识，但如何改革却争论不断。有观点认为，现在社会上的各种智囊研究机构，比如各个部委旗下的、体制外的民间研究机构，因为自身固有的利益取向，着重于局部和短期利益，忽视全局和长期利益，对此您怎么看？

　　俞可平：在利益多元化和政治民主化的背景下，一方面，各个利益群体必然要通过自己的代言人对公共政策施加影响；另一方面，政府的政策也必须尽可能地反映社会各个群体的不同利益诉求，以最大限度地实现公共利益的最大化。因此，社会的利益之争和政治博弈通常体现为各个智库间不同的政策倡议。每个利益群体都希望政府政策朝有利于自己的方向倾斜，但既得利益群体由于占据社会的主要资源，他们对公共政策的影响通常是最重要的。

　　党和国家的决策要不被既得利益群体绑架，决策者仅有“执政为民”的意愿是远远不够的，必须发展起一整套科学合理的决策程序和机制，让不同的利益团体，特别是弱势群体，都有通畅的利益表达渠道。

　　从某种意义上说，目前存在着的各种官方的和民间的政策咨询机制，大多都有明显的部门利益和群体利益偏好。这种利益偏好有时甚至不是故意的和自觉的，而是无意的和不自觉的。我们可以发现，不少公共政策是在“国家”和“人民”的名义下，寻求部门或群体利益的增长。决策者要实现公共利益最大化的政策目标，就要建立一个超越部门利益、地方利益和群体利益的决策咨询机制，并且依靠这个决策咨询机制实现公共政策的“帕累托最优”，即所有相关者的利益均有所增加，避免多数人的利益受损。

　　至于党政机关内部数量众多的各类“研究室”、“研究中心”，严格地说，还说不上是政策咨询机构，它们的主要职能是为各级领导起草文稿，是“写作班子”。改革各类党政部门的“研究室”，应当及早提上议事日程。这既是领导干部转变文风和作风的需要，更是建立现代政策咨询机制的需要。

　　加强对改革的顶层设计研究

　　《财经国家周刊》：现在体制内外的一些专家学者，在呼吁成立或者恢复类似“体改委”的机构，如“改革委”，您怎么看待这种诉求？“改革委”是否像部分专家所预期的那样，是践行“顶层设计”、避开各种既得利益阻力、推进改革的最优方案？

　　俞可平：我也注意到这种呼吁，它反映了人们对进一步深化改革的某种期待和担忧。改革要深化，在一些重点领域必须有所突破，就需要加强改革战略的研究。缺乏长远的和全局性的国家改革发展战略研究，是我国现行决策体制的致命弱点之一。

　　同时，从国家层面看，公共决策存在着严重的碎片化现象，一些重大政策前后不统一，各个地区各个群体间不一致，一些政策甚至被部门利益和团体利益绑架。例如，最近披露的退休金高低相差50倍，就是公共政策碎片化的典型反映。其实，类似的政策碎片化在医疗、住房、教育、就业、低保等基本民生问题上，都有明显的体现。

　　要有效克服这些弊端，设立一个超越部门利益之上的综合性协调机构，专门负责研究和协调改革发展中的重大政策问题，对国家改革发展战略进行“顶层设计”，确实有其客观的需要。

　　《财经国家周刊》：在当前的政治经济形势下，中央层面应当有什么样的决策咨询机构，才能最有利于推动重点领域的改革？是否如部分专家所言，成立“改革委”这样的机构，才算是改革真正的标志和信号？

　　俞可平：当然不能简单地把是否设立这样一个“改革委”当作是否真正改革的标志和信号。呼吁恢复原来的“体改委”或成立新的“改革委”，只是解决上述问题的一种思路。这种思路的优点是，有一个职司改革的专门机构，可以有力地推动改革的深化。但如果它一旦成为一个重要的职能部门，它就难免也会有自己的部门利益，自觉或不自觉地去寻求部门的职权。

　　其实我们还可以有另一种思路，即设立国家层面的综合性决策咨询协调委员会。凡是重大的国家改革发展政策，均须经过该委员会的讨论审议。但它本身不是一个职权部门，而是一个政策咨询议事机构。

　　与一般政策咨询机构相比，它应当有两个主要特点。其一，它是超越政府各个部门之上、横跨党政两大系统的综合性决策咨询机构，可以使国家政策具有整体性、全局性和战略性，防止公共政策“部门化”和“碎片化”的弊端。其二，它既被充分授权，又被严格限权，任何重大政策均须经过该委员会的论证和听证，但它本身无权制定公共政策。它也不是过去的“体改委”，它本身没有任何审批权和决策权，其政策咨询和研究的范围也不仅限于经济体制改革的领域。

　　按照后一种思路，要加强对改革发展的“顶层设计”和战略研究，与其设立新的“改革委”，不如建立和完善中央的决策咨询协调机制。

　　《财经国家周刊》：从当年体改委的经验教训来看，这样一个决策咨询机构，如果权力过多则可能蜕变为一个新的官僚机构，但如果权力太弱则无助于突破权力部门设置的藩篱，那么它在现有的权力架构和决策程序中应当处于什么位置？

　　俞可平：与当年“体改委”面临的情况极不相同，现在面临的改革发展问题，已经远远超出了经济体制的范畴，也远远超越了政府的管理权限。如果社会政治体制不做重大的改革，如果党政关系不进行重大调整，即使经济改革也难以深化。

　　因此，如果要设立一个拥有足够权威的国家层面的决策咨询协调机构，就必须直接对中央最高决策者负责。这样一个机构，不应当设在国务院下面，而应由中共中央来设立，并对党中央和国务院的最高决策层负责。现在已经到了必须将党自身的改革与政府的改革统筹考虑，将经济体制改革与社会政治体制改革统筹考虑的时候了，否则，改革还会进一步碎片化。统筹考虑政治、经济和社会改革，恰恰是科学发展观的必然要求。

　　建立现代决策咨询机构的智囊团

　　《财经国家周刊》：您认为新的决策咨询协调机构应当有什么样的职能？原“体改委”有四项任务：理论创新，设计总体方案，协调各方利益，组织试点。当时，各部委的所有改革方案都要送到体改委征求意见，经过体改委协调后才能上报。这样的模式可以参照吗？

　　俞可平：原来的国家经济体制改革委员会有很大的权力，它不仅是一个咨询议事机构，也是一个决策机构，曾经是国务院的组成部门。当年的许多重要体制改革条例和规定，都是由体改委发布的。

　　如果要设立中央层面的政策咨询机构，它不应当再成为一个新的职权部门，不应拥有原来体改委的那些决策权力。它的主要职能应当是两项：一是研究设计重大改革的总体方案，二是咨询协调国家的重大改革发展政策。

　　这些年来无论在中央层面，还是在地方层面，在党政系统还是在学术系统，已经建立起了众多的政策研究咨询机构。但它们本身也处于严重的碎片化状态，特别是体制外的政策咨询机构，很难对中央政策产生影响。各官方咨询机构之间，以及官方咨询机构与民间咨询机构之间，都缺乏一个统一的协调机构，中央的政策咨询协调机构应当承担起统筹协调的职能。

　　《财经国家周刊》：新的决策咨询体系具体的运行机制是什么，应该如何吸纳体制内外的智力资源？

　　俞可平：中央层面的政策咨询协调机构，其工作重点不应当是自己招募人员开展研究和咨询，而应是担负起统筹协调业已存在的体制内外各智库的作用。它可以就中央政府的某个重大政策动议召集全国范围内的相关专家学者进行研讨、听证和咨询，也可以向全社会发布政策咨询招标课题或委托课题。总之，我的想法是，它不应当把着眼点放在新增机构和人员上，而应当放在充分协调和利用已有的各类政策咨询机构的作用上。

　　此外，民间智库的产生和发展，是现代决策咨询体系的一个显著特征。决策咨询机构不仅仅为官方所有，非官方的民间智库也开始对公共政策发挥日益重要的影响，这也是政治民主化的一个趋势。民间智库应当成为新型的决策咨询体系的有机组成部分，中央和各级政府在决策过程中要充分发挥这些民间思想库的作用，包括委托决策咨询课题、参与政策听证和论证等。

　　《财经国家周刊》：您怎么看待顶级智囊机构在历史中的作用？比如曹操身边有一群谋臣策士，李世民有天策府。基本上在每一个大的历史环节都有一群智囊的影子，您认为他们与现在的政策智囊有什么区别？

　　俞可平：最聪明的人也是人而不是神，总有其知识、经验和才能的局限。因此，一个优秀的政治家不仅自己要有雄才大略，更重要的是要善于吸取他人的智慧。

　　历史上，政治家身边总会有一群谋士，成功的政治家通常伴随着杰出的谋臣、智囊、师爷。但在传统政治下，决策者与谋士之间的关系，主要是一种私人的关系，而且缺乏制度性规定。在现代政治下，传统意义上的谋士、智囊、师爷不复存在，取而代之的是现代的决策咨询体制。重大政策应当经过专家的咨询、论证和听证，已经成为一种制度性规定。从事政策咨询的专家学者，不再是领袖人物的私人顾问，而是公共政策的专业服务人员。

　　是否存在一个相对独立的公共决策咨询体系，是判断传统政治与现代政治的一个重要指标。合理的决策咨询制度，对于政府公共决策的科学化和民主化，具有至关重要的意义。尽管我们习惯上还常常把那些从事决策咨询的专家学者称作智囊、文胆、顾问等，但我们必须明白，他们的作用与过去作为政治家私人顾问的谋士有实质性的区别。作为现代决策咨询机构的智囊团和思想库，其主要为国家和政党的公共政策服务，不再是哪个政治家的私人顾问机构。

　　俞可平简介

　　中央编译局副局长、世界经济论坛全球议程理事会制度治理议题组成员。推荐机构为世界经济论坛全球议程理事会网络（Global Agenda Councils）。该机构汇集来自世界各领域专业人士，根据不同议题分设88个理事会，就全球面临的重大问题进行探讨并提出建议。