当前推进城市化需要高度重视的三大问题

　　　　城市化与三次产业

　　城市化与农业、工业、服务业具有密切的联系，真正的城市化会使农业、工业和服务业得到质的飞跃。

　　当前，推进城市化首先要处理好城市化与农业、工业以及服务业之间的关系。

　　——城市化与农业

　　推进城市化离不开足够的粮食供给。当前，我国粮食生产虽然实现了“九连增”，但自取消农业税、实行粮食补贴之后，客观上存在着某些人为骗补而造假的动机。据央视前不久报道，粮食系统宣称：由于我国粮食储存设备落后，每年要损耗大批粮食。原因姑且不论，但至少说明粮食系统已经承认可用库存并没有收购的那么多。再加上近年来，一方面我国粮食进口快速增长;另一方面粮食价格却在不断上涨。在此背景下，如果对我国粮食形势判断过于乐观，就有可能导致城市化的超前发展。

　　在这方面我国是有过惨痛教训的。20世纪50年代后期实现“粮食大丰收”时，我国城市化曾出现过“大跃进”局面，大量人口涌入城市，但是到了60年代初的“三年困难时期”，由于出现了大规模粮食饥荒，许多“城里人”又不得不回乡务农，出现了逆城市化现象。

　　——城市化与工业

　　城市化有一个让人十分纠结的地方：一方面，如果没有工业，没有制造业，城市很难形成聚集效应，很难解决城里人的就业问题。在这方面，我们也曾有过沉重的教训：文革时期之所以鼓励知识青年上山下乡，美其名日“接受贫下中农再教育”，其实真正原因就是解决不了城里年轻人的就业问题，并且危及到了社会稳定，所以毛泽东才凭借其个人“权威”和“智慧”，号召广大青年到农村务农，暂时缓解城里的就业压力。

　　但是另一方面，如果工业与城市紧密结合在一起，又会产生严重的污染问题，最近一个时期北京的雾霾天气，部分原因就是由于这些年北京及周边省市上了大量的工业项目，形成大量的工业气体排放和因货运量增多导致交通拥堵而形成的尾气排放，因此，走绿色城市化道路恐怕是必由之路。

　　——城市化与服务业

　　依据国际经验，城市化通常会伴随着服务业的快速发展。然而，由于我国的城市化往往不能使失地农民顺利地转化为城市市民，因而难以带动第三产业的快速发展。有学者测算，2010年，我国287个地级市市辖区的城市化率与第三产业比重的相关系数仅为0.077。

　　我国城市化没有带来第三产业的相应发展，原因之一是由于虽然城镇人口在增长，但是城区面积扩张得更快，其结果，城市人口密度不是在上升，而是在下降。由此可见，在推进城市化过程中，要想加快服务业发展，就必须改变目前这种“摊大饼”式粗放型城市化模式。

　　城市化的三种模式

　　城市规模过小，则聚集不了足够的产业和人口，产生不了规模效益。如果城市规模过大会导致“大城市病”，严重困扰城市安全运转。

　　世界城市化模式大体分为三种，一种是政经集中型，以日本为代表，相似的有韩国;另一种是政经分离型，以美国为代表，相似的有加拿大、澳大利亚;第三种是分散型城市群，以德国为代表。

　　——政治经济模式决定城市化模式

　　决定一国城市化选择何种模式的因素有很多，最根本的还是取决于该国的政治体制、经济发展模式以及国土面积。

　　日本是单一制小国，属政府主导型经济，因此，尽管中央政府一直试图走分散型城市化道路，但结果却事与愿违，最终还是走上了“东京一极集中”的政经集中型城市化道路，导致东京人口规模过大，全国26%的人口都集中在首都圈以内。究其原因，还在于其中央政府对经济发展干预过多，企业上项目都需要获得相关部门的政策和资金扶持，因此都愿意往首都跑，结果导致东京的城市规模越来越大。

　　美国是联邦制大国，属市场导向型经济，中央政府事权有限，因此其城市化属于政经分离模式：经济中心大，政治中心小。美国的经济中心在纽约，人口达1800万;政治中心在华盛顿，人口只有60万。又如加州，经济中心在洛杉矶，人口达1295万;但其州政府却在萨克拉门托，人口只有46万。

　　德国虽然也是联邦制国家，但采取的是社会市场经济模式，政府作用适当，属于分散型城市群模式。2010年底，德国共有大中小城市2065座，其中，人口超过百万的城市只有柏林、汉堡、慕尼黑(最大城市柏林人口不过340万);10万人口以上的城市不过80个;而人口在2000至10万之间的中小城镇却承载着4970万人，约占德国人口的60%，形成了以大城市为龙头，以中小城市为主体的11个城市群。

　　——融资模式影响城市化模式

　　影响城市化模式的因素，除了政治经济模式以外，还有一个就是融资模式。

　　由于城市基础设施建设的超前特性，因此必须举债融资。但由于目前我国地方政府没有自主发债权，又由于现行土地制度存在严重缺陷，所以地方政府只能依靠、也能够依靠买卖土地来赚取巨额差价并从中获益。近年来，一些地方政府的土地出让金几乎占到当年财政收入的一半左右。土地财政的城市化融资模式所带来的直接恶果就是：一方面，残酷剥夺农民利益，抑制农民的消费能力;另一方面，推高房地产价格，抑制城市居民的消费;同时还加剧了社会矛盾，并导致城市“摊大饼”式的粗放型扩张。

　　——推进城市化要注意最佳城市规模

　　无论采取哪种城市化模式，城市都有一个规模效益的问题。如果城市规模过小，则聚集不了足够的产业和人口，产生不了规模效益。如果城市规模过大，则不仅投资的边际效益递减，还会产生交通拥堵、空气污染、水资源匮乏，以及社会治安混乱等“大城市病”，严重困扰城市安全运转。

　　日本学者通过对日本城市所做的计量分析表明：(1)如果从人均公职人员数最少的角度来看，最佳城市人口规模在32万—33万之间;(2)如果从人均财政支出最小的角度来看，最佳城市人口规模在20万左右;(3)如果从人均自主财源最大的角度来看，最佳城市人口规模在16万—26万之间;(4)如果从人均基准财政需求最小的角度来看，最佳城市人口规模为27.8万人;(5)如果从行政服务水平与人均财政支出的比例来看，最佳城市人口规模为23.9万人。

　　城市化与三大管理

　　城市化面临着规划管理、规则管理和公共管理等三大管理，如何协调三者，是当务之急。

　　——规划管理

　　在推进城市化进程中，政府的主要职能之一是制定和执行城市规划。但是在我国，由于地方政府首长频繁更换，导致城市规划也跟着不断调整，严重影响了城市化的健康发展。如何将城市规划的制定和执行纳入民主化、法制化轨道，形成长效机制，实属当务之急。

　　——规则管理

　　农民进城，就要遵守包括交通规则在内的各种城市规则。在国外，虽然路口没有警察，但是没有人敢闯红灯，原因就在于其背后有着一整套严格的法律法规和严厉处罚。而我国，由于缺少规则教育和规则管理，农民进城往往把乡下的各种传统习惯统统带到城里来，导致城市“农村化”现象十分严重。因此，在推进城市化过程中，不仅要有“土地的城市化”，还要重视“人口的城市化”，更要重视“人的城市化”、“人的素质城市化”。

　　——公共管理

　　根据国际经验，在城市化过程中，往往会伴随着因土地问题、环境污染等引发的市民运动。为此，只有改变过去那种集中统一的公共管理模式，向城市分权，实行城市自治，才能够满足广大市民的民主参与愿望和城市政府的应急处置需求。

　　(作者单位：国务院发展研究中心宏观经济研究部)