“升级版”资源型城市渐近

　　全国246个资源型城市将被划分为成长型、成熟型、衰退型和再生型4类，分类破解发展难题

　　文/本刊记者 赵沛楠

　　随着《全国资源型城市可持续发展规划(2013-2020年)》(以下简称《规划》)专家论证会的召开，资源型城市分类升级渐行渐近。

　　中国科学院地理科学与资源研究所张文忠研究员告诉《中国投资》，当前我国资源型城市产业发展对资源的依赖性依然较强，现代制造业、高技术产业等接续替代产业处于起步阶段。与此同时，资源型城市的城矿二元体制仍有待理顺，森工类资源城市的国有林区森工企业和地方政府各自为政的情况仍然比较突出。

　　“另一方面，资源富集地区新生矛盾也逐渐显现”，张文忠表示，近年来我国中西部资源富集地区资源开发与经济社会发展、生态环境保护之间的矛盾日益突出，经济和社会发展对资源开发的依赖性越来越强。

　　而此次《规划》的制定，其中重要一项即为对资源型城市进行分类引导，根据城市资源类型差异，采取不同的发展方式和政策导向。他告诉记者：“对于资源尚未枯竭的城市或地区而言，最重要的是争取发展主动，注意资源可持续利用的同时发展新的替代产业”。

　　此前国家发改委东北振兴司司长周建平在接受《中国投资》记者专访时也表示，将根据国家整体发展需要，解决过去财税体制利益分配不合理的问题，政府拿大头、企业拿中头、地方民众什么都拿不到的格局或将改写。

　　分类界定

　　张文忠告诉记者，简单来说，《规划》是从更长远的角度思考资源城市的可持续发展问题，突出了前瞻性、差异性和针对性。

　　首先是根据定量和定性的方法，对现阶段的资源城市进行了界定，确定了全国246个资源城市;其次按照各城市的资源保障能力和可持续发展能力把全国资源型城市划分为成长型、成熟型、衰退型和再生型4类;成长型是指城市正处于资源开发初期，资源富集，比如鄂尔多斯;成熟型的城市一般处于资源开发的兴盛时期，资源产业规模较大，城市经济发展与资源开发紧密相关，如淮南市;衰退型则是资源已经枯竭的城市，资源开采量逐年减少，资源型经济难以为继，城市接续替代产业发展缓慢，生态修复治理难度较大，民生问题较多，城市陷入发展困境，如阜新市;而再生型城市通常已经摆脱了对资源的依赖，成功发展起来了新兴产业。

　　而上述专访中周建平告诉记者：“我们要对资源型城市做科学合理的界定，构建符合经济分配规律的格局。《规划》的侧重点是构建资源型城市可持续发展的格局。”在周建平看来，以前一些资源型城市发展过快，没有考虑到环境成本，结果造成地面塌陷、生态破坏，这种情况在辽宁的鸡西和抚顺比比皆是。

　　因此，应对所有资源型城市进行通盘考虑，而不是若干年后再来解决这个问题。对于成长型、成熟型的城市，要做到未雨绸缪，从每年的收益中提出一部分来支持未来可持续发展、接续产业发展和社会环境的修复。

　　长效补偿

　　经过层层筛选，2008年、2009年、2011年，国家分3批确定了69个资源枯竭型城市(县、区)。为支持资源枯竭城市转型，国家发改委设立了资源型城市吸纳就业、资源综合利用、发展接续替代产业和多元化产业体系培育中央预算内投资专项，中央财政给予69座城市财力性转移支付资金支持。

　　“这种补偿是一种还债，开采时的利益分配没有安排好。资源枯竭出现一系列问题，国家必须承担这个责任。”参与《规划》编制的国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究室主任刘勇表示。

　　刘勇认为，69个资源枯竭型城市获得了不少国家和省级层面的资金支持，但这些支持基本停留在“一事一议”或“一事一补”上，不具有稳定性、可预见性和连续性，没有形成规范化、制度化的运行机制，不能从根本上解决问题，也不能使经济转型和可持续性向纵深发展。

　　为此，在张文忠看来，加快推进资源税改革，建立健全能够灵活反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本的资源性产品价格形成机制以及合理调整矿产资源有偿使用收入中中央和地方的分配比例关系，适当提高资源税税负，完善计征方式，促进资源开发收益向资源型城市倾斜势在必行。

　　“通过论证的《规划》中提到的5个长效机制中，资源开发补偿和继续替代产业扶持，实际上涉及两个基金，强调两个基金的作用，把基金留给地方，以备未来发展”，刘勇告诉记者。

　　这两个基金：一个是“生态环境补偿基金”;另一个是“产业后续发展基金”。随着资源型城市问题凸显，研究对策解决当前问题，大的方向上形成两个意见：第一个就是以后资源型城市要未雨绸缪，资源型城市要在开始资源开发的时候就要收资源税，要通过资源税留下来一块，作为生态环境补偿基金，以弥补环境和生态损失。第二个就是建立产业后续发展基金，对资源开采企业要征产业后续发展基金，以解决资源枯竭后的发展问题。

　　实际上，早在2007年“两金”的概念便已经形成，并写进《国务院关于资源型城市转型的若干意见》(下称《意见》)当中，提出“资源型城市或地区建立环境补偿和政治资金以及产业转型的项目建设资金”。

　　对于两个基金，《意见》只是提出，并没有要求必须建立。但两年后就提出了硬性要求。2009年，国家在《意见》的基础上增加了一些内容，明确要求成立两个基金。

　　但从执行的过程来看，其效果实际上并不理想。主要原因是，如果是刚刚开始开发或者处于开发旺盛期的企业，提取这两种基金还可以做到，但现在问题突出的都是资源接近枯竭的老旧矿区，资金来源没着落。

　　重构分配关系

　　值得注意的是，此次《规划》落点利益共享，可谓是对以往分配秩序的一种颠覆。

　　在张文忠看来，《规划》是要从根本上解决资源开发、老工业基地或者是资源枯竭城市转型中存在问题的办法。一般说来，涉及资源开采的利益方有三方，政府(包括中央和地方)、资源开发企业以及地方民众。而三方的利益如何分配，是资源开采的核心问题。

　　在论证会上，国家发改委副主任杜鹰曾将《规划》的3个亮点进行了梳理，其中重要一项就是强调体制机制的重要性。可以说，资源型城市之所以出现目前的问题，归根到底还是原有的体制机制不健全，《规划》对建立和完善可持续发展长效机制进行了具体阐述，不论对破解资源枯竭城市经济社会发展中存在的问题，还是保持成长型和成熟型城市可持续发展，都具有关键意义。

　　刘勇对记者表示，资源型城市之所以出现目前的问题，归根到底还是原有的体制机制存在问题，《规划》对建立和完善可持续发展长效机制做了重点关注。

　　据介绍，按照市场经济规律，利益分配的顺序是当地民众-资源开采企业-政府。首先需要保证的是当地民众利益，包括矿产所有者;其次是企业利益，企业开采资源需要付出代价和成本;最后才是政府。“如果是这样顺序，就不会留下太多的问题”，张文忠表示，“但我们恰恰是这个顺序倒过来了。政府-资源开采企业-当地民众，如此的分配逻辑导致了诸多后遗症。”政府富了，企业富了，当地民众却穷了。资源枯竭，企业离开，当地民众收入无着，环境恶化，这就是中国资源型城市面对的现实。

　　要解决上述难题，就需要理顺分配体制和机制。因此，此次《规划》明确利益分配、利益共享的方向是，资源开采的成果首先是保地方民众利益、其次保企业获利，最后才是保国家有收益。

　　《规划》把破解制约资源型城市可持续发展的体制性、机制性矛盾作为重要着力点，提出了“开发秩序约束、产品价格形成、资源开发补偿、利益分配共享、接续替代产业扶持”5个有利于资源型城市可持续发展的长效机制。

　　对于这5个长效机制，刘勇表示，开发秩序约束首先就是要求可持续开采，不能涸泽而渔野蛮开采，要保护生态环境，高标准地开采。

　　“我们很多矿区都是一片荒凉，资源开发企业不管配套设施，也不管环境生态，开发完赚了钱就走了，留下的是烂摊子”，刘勇认为，产品价格的形成要把环境、基础建设等成本都涵盖进去，定价要合理。