改革攻坚正当时

　　——专访国家发展改革委经济体制综合改革司司长孔泾源

　　当前改革面临的多是难啃的“硬骨头”，只有集中力量打好攻坚战，才能如期完成改革任务，形成更加成熟、更加定型的制度体系

　　文/本刊记者 杨海霞

　　党的十八大发出了全面深化改革开放新的宣言书新的动员令，全社会热切期待改革取得新突破。顺应人民愿望，把握时代要求，不失时机深化重要领域改革，具有十分重大的意义。当前深化改革面临怎样的形势?改革的重点任务主要有哪些?新形势下如何更好地推进改革攻坚?带着这些问题，本刊记者专访了国家发展改革委经济体制综合改革司司长孔泾源。

　　按照“五位一体”总布局

　　全面深化改革

　　《中国投资》：党的十八大报告明确提出了“两个全面”和“两个加快”的重要部署，把改革放到了更加突出重要的位置。请问如何理解新形势下加快改革开放的重要性和紧迫性?

　　孔泾源：十八大报告的最鲜明特点，就是把发展目标与改革目标一同规划，把发展任务与改革任务一同部署。十八大报告明确提出了“两个全面”的目标，即全面建成小康社会，全面深化改革开放;部署了“两个加快”的重点任务，即加快完善社会主义市场经济体制，加快转变经济发展方式。只有不失时机全面深化改革开放，奋力加快完善社会主义市场经济体制，才能从根本上加快转变经济发展方式的步伐，实现到2020年全面建成小康社会的奋斗目标。

　　必须看到，我国改革开放虽然取得了举世瞩目的历史性成就，但制约科学发展的体制机制障碍仍然较多，深化改革开放的任务十分艰巨。当前和今后一个时期，世情、国情、党情继续发生深刻变化，国际国内各种挑战风险明显增多，对全面加快改革开放提出了更加紧迫的要求。

　　第一，加快改革开放，是促进发展方式转变、推动科学发展的迫切需要。近年来，我们在转变经济发展方式上下了很大功夫，也取得了积极进展，但发展中不平衡不协调不可持续问题依然突出，经济发展的粗放特征仍然比较明显。比如，2009年，我国国内生产总值占全球8.5%，而消耗的粗钢占43%，煤炭占45%，水泥占52%，油气占10%。这固然与我国的经济发展阶段有关，但体制机制弊端是其重要原因。只有坚定不移地推进改革，才能破除原有发展方式赖以存在的体制安排和利益结构，推动经济发展摆脱原有路径、转向科学发展的轨道。

　　第二，加快改革开放，是保障和改善民生、促进社会和谐稳定的迫切需要。经济体制的深刻变革、社会结构的深刻变动、利益格局的深刻调整、思想观念的深刻变化，在给我国发展进步带来巨大活力的同时，也使各种社会矛盾愈发凸显。面对社会领域复杂的矛盾和问题，原有的社会管理体制已不能完全适应。只有顺应时代潮流和人民意愿，加快推进社会领域改革，创新社会管理体制机制，从制度安排上保障和改善民生，才能在新形势下激发社会活力，最大程度调动一切积极因素，为发展提供良好的社会条件。

　　第三，加快改革开放，是增强我国体制优势、有效应对国际挑战的迫切需要。当前和今后一个时期，世界多极化、经济全球化还在深入发展，科技创新和产业转型孕育新突破，国际金融危机影响深远，各国围绕市场、资源、科技、人才等的竞争更加激烈。我国要适应国际环境新变化，在对外开放中形成新的竞争优势，必须加快完善更加有利于发展开放型经济的体制机制，有效防范外部经济风险，以利在激烈的国际竞争中牢牢把握发展的主动权。

　　第四，加快改革开放，是建成完善的社会主义市场经济体制、形成更加成熟更加定型制度体系的迫切需要。按照党的十八大提出的到2020年建成完善的社会主义市场经济体制、全面建成小康社会，从时间上看只有不到8年。从空间上看，经过这么多年的改革，好改的都改了，剩下的都是难啃的“硬骨头”。只有集中力量打好改革攻坚战，才能如期完成改革任务，形成更加成熟更加定型的制度体系。

　　《中国投资》：按照党的十八大报告的部署，当前和今后一个时期，深化改革开放有哪些重点任务?

　　孔泾源：按照党的十八大确定的“五位一体”总布局，当前和今后一个时期，要全面深化经济体制改革，积极稳妥推进政治体制改革，深化文化体制改革，加快推进社会体制改革，加强生态文明制度建设。与经济体制改革相关的重点任务是：

　　(一)坚持和完善基本经济制度。毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。

　　(二)健全现代市场体系。完善重要商品、服务、要素价格形成机制，健全资本、土地、劳动力、技术、信息等各类要素市场。

　　(三)加快财税体制改革。健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系。构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。

　　(四)深化金融体制改革。健全促进宏观经济稳定、支持实体经济发展的现代金融体系，稳步推进利率和汇率市场化改革，逐步实现人民币资本项目可兑换。

　　(五)深化科技体制改革。加快建设国家创新体系，着力构建以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，推动科技和经济紧密结合。

　　(六)推进城镇化和城乡一体化相关体制改革。加快改革户籍制度、征地制度，完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。

　　(七)深化行政体制改革。按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。

　　(八)深化文化体制改革。增强国有公益性文化单位活力，完善经营性文化企业法人治理结构，发展新型文化业态，完善公共文化服务体系，扩大文化领域对外开放，解放和发展文化生产力。

　　(九)加快推进社会事业和社会管理体制改革。着眼于提高教育质量与促进教育公平，深化教育体制改革。按照保基本、强基层、建机制要求，深化医药卫生体制改革。围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快推进社会管理、社会组织、公共服务相关体制机制改革。

　　(十)深化收入分配制度改革。完善劳动、资本、技术、管理等要素按贡献参与分配的初次分配机制，加快健全以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制。

　　(十一)统筹推进城乡社会保障体系建设。坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。

　　(十二)加强生态文明制度建设。建立国土空间开发保护制度，完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度。深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。

　　(十三)全面提高开放型经济水平。适应经济全球化新形势，实行更加积极主动的开放战略，完善互利共赢、多元平衡、安全高效的开放型经济体系。

　　以更大的勇气与智慧

　　推动改革攻坚

　　《中国投资》：当前形势下为何强调要以更大的政治决心、勇气和智慧推进改革攻坚?

　　孔泾源：改革是在和经济、政治、文化、社会、生态的体制“高端”打交道，是一项兼具复杂科学性和高度艺术性的全方位“系统工程”。改革的实施当然要具备方方面面的条件，需要把握好时机的选择、路径的规划、程序的设计、步骤的把握、配套措施的跟进等等一系列“关节点”，但最根本、最要紧、最关键的是要本着对党、对人民、对历史高度负责的精神，抓住有利时机，选准突破口，敢于拍板决策，勇于攻坚克难。

　　改革，最需要的是拿出“临门一脚”的决心和勇气!正如小平同志在南方谈话中所指出的，“改革开放胆子要大一些，敢于试验，不能像小脚女人一样。看准了的，就大胆地试，大胆地闯。”试想，如果没有党的十一届三中全会果断调整全党工作重心的“一声春雷”，就不会有市场化改革的大潮涌动和1980年代生机勃勃的改革发展局面!如果没有小平同志南方谈话关于“市场和计划都是手段”的“一锤定音”，就不会有社会主义市场经济体制这一改革目标的提出和1990年代以来20年的大改革、大发展、大跨越!

　　正如习近平总书记、李克强总理多次指出的那样，当前我国改革已经进入“深水区”和“攻坚期”。中流击水，不进则退。经过三十多年先易后难的渐进式改革，改革越过了“帕累托改进”阶段，既有利益格局和新增利益预期调整的矛盾越来越尖锐地摆在了我们面前，不容回避，也无法回避。唯有披荆斩棘、万难不辞，才可能跨越“攻坚期”，涉过“深水区”，下决心推进一些多年想改而未改的重大改革，补上重大基础性制度建设的短板，解决发展中的突出矛盾和问题，促进和保障科学发展、和谐发展、创新发展。

　　应当看到，当前和今后一个时期，改革攻坚的任务十分艰巨。在社会结构和利益格局发生深刻变化的情况下，协调各方利益和达成改革共识、形成改革合力的难度很大;在改革越来越多地触及现有利益格局和未来利益预期的情况下，涉及深层次利益调整的重大改革不可避免地会遇到不小的阻力;在社会公众分享改革发展成果的愿望十分强烈的情况下，如何“分好蛋糕”甚至比如何“做好蛋糕”更加重要和关键;在政治、文化、社会体制涉及更深层次重大问题的情况下，推进相关改革需要更加扎实稳妥的操作。

　　按照十八大报告提出的建设中国特色社会主义“五位一体”总布局的总体部署，要把改革开放贯穿到社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设各领域，加快完善社会主义市场经济体制，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，加快完善文化管理体制和文化生产经营机制，加快形成科学有效的社会管理体制，加快建立生态文明制度，加快完善开放型经济体系。这其中每一项重大改革任务，都需要大量细致深入的前瞻性思考、系统性研究、创新性设计，需要坚持多目标统筹、多利益兼顾、多方案比较，做到运筹帷幄、成竹在胸，真正谋划好“大思路”，贡献出“大智慧”。

　　《中国投资》：改革不可避免地要涉及到现有法律法规的调整问题。请问如何正确处理改革创新与依法治国的关系?

　　孔泾源：改革，就其本质和规律而言，就是一个不断除旧布新、革故鼎新、推陈出新的过程。但我们的改革不是“闯红灯”，而是按照科学发展观的要求，遵循社会主义市场经济规律，沿着中国特色社会主义道路，破除陈旧失当的“信号系统”及法律法规，建立新的更加科学合理的“信号系统”和制度体系。

　　三十多年来，中国的改革开放，通常是由党中央集中全党全民智慧，按照社会主义市场经济要求和人民群众根本利益，提出战略取向和主要任务，进而通过部分地区试验突破、经验积累和推广过程，逐步形成新的制度安排，并通过修订或制定法律法规把改革实践的创新成果巩固下来，在动态中实现改革创新、法制建设和依法治国的有机统一，这正是党在领导全国人民成功进行这场波澜壮阔的改革开放中所形成的历史经验和实践规律。

　　在这场深刻的历史变革中，我国制定了新宪法并进行了4次修正，清理和修订了一大批不适应社会主义市场经济要求的法律法规，出台了一系列反映改革开放实践经验和经济社会发展规律新的法律法规，为社会主义市场经济体制和民主法治社会建设逐步深入、渐趋成型并最终走向成熟，奠定了坚实的基础。

　　同时也应当看到，现行的法律法规有一些是在计划经济时代或者新旧体制转轨过程中出台的，不可避免地会带有旧体制痕迹和过渡性色彩，已经明显落后于实践和时代。必须对这些“年久失修”的法律法规进行重新审视，及时进行法律制度创新，防止改革开放因“违法违规”而陷入“进退失据”的窘境，延宕中国特色社会主义伟大事业。

　　《中国投资》：通过试点推进改革，是过去30多年来一条成功的经验。近些年来，国家在一些地区开展的综合配套改革试验也广受社会关注。请问这方面工作进展情况如何?下一步有何新的考虑?

　　孔泾源：遵循改革开放的实践规律，2005年以来，我们陆续在全国12个区域组织实施了多类型、多主题的国家级综合配套改革试点，初步形成了东中西部及东北地区“分区域布局、多主题试验”的改革试点格局。

　　新时期的改革试验，有破有立，寓破于立，注重把握“力”的节奏和“度”的均衡，总体上是平稳有序扎实推进的。一些改革试验区的改革探索，为全国其他地区提供了知行共进、可堪借鉴的路径示范，是体制创新与法治建设、顶层设计与群众首创、存量优化与增量改革、先行先试与制度统一在理念、目标和路径诸方面具有逻辑一致性、实践共生性和辩证统一性的具体而生动的体现，也充分展现了新时期深化改革攻坚所应有的“智慧”。

　　下一步，我们将全面总结评估各类改革试点成效和经验。重点对统筹城乡改革试验中探索的土地制度、户籍制度、公共服务、基层治理和耕地保护制度等方面的经验，对开发开放试验中金融创新、投资贸易便利化、现代社会管理等方面的经验，对“两型”社会建设试验中重点污染区治理机制、循环经济发展机制等方面的经验，对新型工业化和新型城镇化试验中产业转型机制、同城化发展机制等方面的经验，进行总结和规范，在更大范围探索试验或推广，逐步形成基本定型的全国统一的制度安排。

　　今年改革要在9方面重点突破

　　《中国投资》：近日，国务院批转了国家发展改革委《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》。请问与往年相比，今年的《意见》具有什么突出的特点?部署了哪些方面的重点改革任务?

　　孔泾源：今年是全面贯彻落实党的十八大精神的第一年，是新一届政府的开局之年。为有效推进今年的改革工作，国家发展改革委会同有关部门，在认真总结改革进展情况、深入分析改革发展形势的基础上，按照党的十八大、中央经济工作会议和国务院第一次全体会议的部署，研究起草了《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》。《意见》提出了今年深化经济体制改革的指导思想、总体要求和重点任务，明确了各有关部门的工作责任，是推进今年经济体制改革工作的综合性、指导性文件。

　　与往年相比，今年《意见》在改革任务的提出上，尽可能突出改革重点、体现年度特点，既考虑改革需要和文件的宏观指导性，又考虑改革的推进条件、方案的成熟程度和出台时机，尽可能是当年能够实施或者能够启动的改革事项。《意见》具有3个鲜明的导向。一是加快促进经济转型。重点是推进财税、金融、投融资、价格、统筹城乡、科技等改革，把改革的红利、内需的潜力、创新的活力叠加起来，为打造中国经济“升级版”提供体制保障。二是加快促进民生改善。重点是推进医药卫生、收入分配、社会保障、食品药品安全监管、环保监管和生态补偿等方面的改革，织就覆盖全民的保障基本民生“安全网”，补上短板，兜住底线，着力保障和改善民生。三是加快促进社会公正。构建保障平等参与、平等发展、平等竞争的制度环境，以规则公平保障和促进权利公平和机会公平，努力实现教育公平、就业公平、创业公平和市场竞争公平。

　　《意见》部署了行政体制、财税、金融、投融资、价格、民生、统筹城乡、农业农村、科技等9个方面的年度重点改革任务。相关具体内容是：

　　(一)抓紧清理、分批取消和下放投资项目审批、生产经营活动和资质资格许可等事项。制定实施严控新设行政许可和规范非许可审批项目的措施，加快出台政府向社会组织购买服务的指导意见。

　　(二)下力气推动建立公开、透明、规范、完整的预算体制，形成深化预算制度改革总体方案，完善地方政府债务风险控制措施。削减、合并一批专项转移支付项目。扩大营业税改征增值税试点范围。形成资源税费和矿产资源有偿使用制度改革方案。

　　(三)稳步推出利率汇率市场化改革措施，提出人民币资本项目可兑换的操作方案。建立个人投资者境外投资制度，制定投资者尤其是中小投资者权益保护相关政策，出台扩大中小企业股份转让系统试点范围方案。规范发展债券、股权、信托等投融资方式。

　　(四)形成铁路投融资体制改革方案，支线铁路、城际铁路、资源开发性铁路所有权、经营权率先向社会资本开放，引导社会资本投资既有干线铁路。

　　(五)在保障群众基本生活需求的前提下，建立健全居民生活用电、用水、用气等阶梯价格制度。出台完善水电上网价格形成机制改革方案。

　　(六)继续推进医药卫生体制改革，深化公立医院改革，整合城乡基本医疗保险管理职能。加快推进城乡居民大病保险。健全保障房分配制度，推进公租房、廉租房并轨。建立最严格的食品药品安全监管制度，完善食品药品质量标准和安全准入制度。健全环保监管和生态补偿制度。

　　(七)围绕提高城镇化质量、推进人的城镇化，研究新型城镇化中长期发展规划。出台居住证管理办法，分类推进户籍制度改革，完善相关公共服务及社会保障制度。保护农民合法权益。

　　(八)发展现代农业，建立健全农村产权确权、登记、颁证制度，出台小型水利工程管理体制改革指导意见，提出国有林区改革指导意见。

　　(九)完善科技创新体制机制，健全以企业为主体、产学研协同创新政策，整合资源实施科技重大专项，扩大国家自主创新示范区先行先试政策试点范围，发挥科技在经济发展中的支撑作用。

　　资料：

　　2013年度重点改革领域

　　《关于2013年深化经济体制改革重点工作意见》中提出，2013年将大力推进七大领域的重点改革，包括行政体制改革、财税体制改革、金融体制改革、投融资体制改革、资源性产品价格改革、基本民生保障制度改革、城镇化和统筹城乡相关改革。

　　其中，财税体制、金融体制、投融资体制、城镇化和统筹城乡领域相关改革内容如下：

　　财税体制改革

　　完善财政预算制度，推动建立公开、透明、规范、完整的预算体制。完善财政转移支付制度，减少、合并一批专项转移支付项目，增加一般性转移支付规模和比例。

　　扩大营业税改征增值税试点范围，在全国开展交通运输业和部分现代服务业营改增试点，择机将铁路运输和邮电通信等行业纳入试点范围。合理调整消费税征收范围和税率，将部分严重污染环境、过度消耗资源的产品等纳入征税范围。扩大个人住房房产税改革试点范围。

　　将资源税从价计征范围扩大到煤炭等应税品目，清理煤炭开采和销售中的相关收费基金。开展深化矿产资源有偿使用制度改革试点。

　　建立健全覆盖全部国有企业的国有资本经营预算和收益分享制度。落实和完善对成长型、科技型、外向型小微企业的财税支持政策。

　　金融体制改革

　　稳步推进利率汇率市场化改革。逐步扩大存贷款利率浮动幅度，建立健全市场基准利率体系。完善人民币汇率形成机制，充分发挥市场供求在汇率形成中的基础性作用。稳步推进人民币资本项目可兑换，建立合格境内个人投资者境外投资制度，研究推动符合条件的境外机构在境内发行人民币债券。

　　完善场外股权交易市场业务规则体系，扩大中小企业股份转让系统试点范围。健全投资者尤其是中小投资者权益保护政策体系。推进煤炭、铁矿石、原油等大宗商品期货和国债期货市场建设。

　　推进制定存款保险制度实施方案，建立健全金融机构经营失败风险补偿和分担机制，形成有效的风险处置和市场退出机制。加快和规范发展民营金融机构和面向小微企业、“三农”的中小金融机构。

　　投融资体制改革

　　抓紧清理有碍公平竞争的政策法规，推动民间资本有效进入金融、能源、铁路、电信等领域。按照转变政府职能、简政放权的原则，制定政府投资条例、企业投资项目核准和备案管理条例。

　　改革铁路投融资体制。建立公益性运输补偿制度、经营性铁路合理定价机制，为社会资本进入铁路领域创造条件。支线铁路、城际铁路、资源开发性铁路所有权、经营权率先向社会资本开放，通过股权置换等形式引导社会资本投资既有干线铁路。

　　城镇化和统筹城乡相关改革

　　研究制定城镇化发展规划。以增强产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能为重点，开展中小城市综合改革试点。优化行政层级和行政区划。实施好经济发达镇行政管理体制改革试点。有序推进城乡规划、基础设施和公共服务一体化，创新城乡社会管理体制。

　　根据城市综合承载能力和转移人口情况，分类推进户籍制度改革，统筹推进相关公共服务、社会保障制度改革，有序推进农业转移人口市民化，将基本公共服务逐步覆盖到符合条件的常住人口。

　　积极稳妥推进土地管理制度、投融资体制等促进城镇化健康发展的改革，调研并制定相关配套政策。完善地方债务风险控制措施，规范发展债券、股权、信托等投融资方式，健全鼓励社会资本投资城乡基础设施、公共服务项目的政策和相关机制。

　　建立健全农村产权确权、登记、颁证制度。依法保障农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。开展国有林场改革试点。研究提出国有林区改革指导意见。探索建立农村产权交易市场。推进小型水利工程管理体制改革。