“圈县热”考验政府新型城镇化破局之道

近期，中国不少城市陆续进行大手笔的“撤县建区”行政区划调整，一波席卷东中西部的“圈县热”悄然兴起。这股风潮在冲击中国现行行政区划格局的同时，也考验着各级政府新型城镇化的破局之道。

备受关注的江苏省会南京市行政区划调整方案日前获得国务院批复，原四区合并为二，仅存的溧水和高淳两县，分别在原区划范围内撤县建区。南京市民政局局长陈学荣说，撤县建区将消除县与主城的政策差距，利于市区的人才、资金、产业向两地集聚，而两地资源也将得到更好的开发和利用。

撤县建区还在中国很多地区上演。在西部，以云南省昆明市为例，2011年底呈贡县成功实现撤县建区后，下辖6区4县3自治县1县级市的昆明市，除禄劝彝族苗族自治县和寻甸回族彝族自治县两地暂未提出撤县建市（区）之外，其余县都启动了建市（区）计划。

而据记者粗略统计，眼下仅贵州、云南、陕西三个省份，提出撤县设市（区）的县份即超过40个。

分析人士称，撤县建区是中国地方政府权力关系的重构，将在客观上推动当地的城镇化发展，促使县域经济尽快摆脱农业为主的单一发展路径，释放更多增长潜力。

上世纪80年代后期，中国东部沿海发达省份曾掀起过一波撤县设市热，在某种程度上加快了城镇化步伐。但1997年之后，国务院作出暂停审批县改市的决定。此后，撤县建区开始成为不少地区调整行政区划的新举。

“市管县不适应经济发展需求，近年来撤县建区工作一直在上报。”原高淳县政府一名工作人员表示，一些县撤县建区后，赢得改革先机，城乡协调发展突飞猛进，“我们看在眼里急在心中”。

南京市江宁区2000年撤县建区，经过十多年发展，已相当于中等收入国家和地区的水平：地区生产总值从当初的不足百亿，跃升到2011年的近760亿元，较撤县建区前增长了6倍多；人均GDP从2000年的1528美元上升到2011年的逾1万美元，同样是之前的6倍多。

复旦大学社会科学基础部教授高国希认为，对辖区人口、产业体系等已经融入城市、成为城市核心部分的县，撤县建区符合发展规律，能够激发区域活力，“打个比方，就是‘唤醒了沉睡的雄狮’”。

但撤县建区也非全无风险，如果操之过急、单纯追求速度，也可能出现建区之后经济社会发展势头减弱的问题，高国希将其称为“雄狮”变“绵羊”。

“撤县建区能带来一些好处，但也意味着原来很多决策权将被上收，发展自主权受限。”高国希说，是否撤县建区、如何撤县建区，要视具体情况而定。

中国新型城镇化破题，必须直面行政区划调整挑战，而其中“财政蛋糕怎么分”是绕不开的焦点。一些专家认为，个别地市热衷撤县建区，动因之一是当前“市管县”财政体系与“省管县”财政体系之间的矛盾。

2009年财政部下发《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，确定在2012年年底前，除民族自治地区外，力争实现在全国全面推进省直接管理县财政的改革目标。

“省直管县”后，县级直接与省财政发生结算关系，将不可避免地削弱地市级政府的财力。在这一背景下，不乏一些地级市政府担心所辖县份脱离自己管辖，因而加速撤县建区。

一些学者则担心地方政府在利用“新型城镇化”的名义推进撤县建区过程中，损害农民土地利益。南京大学城市科学研究院副院长胡小武表示，通过撤县建区，地级市可以在较短时间内扩大中心城市建成区的面积，城建用地能够比较容易地获得增长，这也是很多地方热衷撤县建区的一个主要考虑。

还有一些研究人士提醒，撤县涉及的农民问题，会在一定时期内突出表现为农民既没有享受到“市民”的社会保障待遇，又将失去国家惠农政策给予的补贴等，对此应当引起足够重视。