全球化的天空里阴霾密布

    2013年似乎注定属于拉丁美洲。

    继两个月前阿根廷枢机主教豪尔赫•马里奥•伯格里奥(Jorge Mario Bergoglio)被推举为梵蒂冈新教皇“方济各一世”(Pope Francis)后，当地时间5月7日，巴西候选人罗伯托•阿泽维多(Roberto Azevêdo)击败同为来自拉美的竞争对手、墨西哥前贸易部长埃米尼奥•布兰科(Herminio Blanco)，当选世界贸易组织（WTO）下一任总干事。

WTO总干事任期一般为4年，可连任一届，目前已是现任总干事、法国人帕斯卡尔•拉米（Pascal Lamy）担任这一职务的第八个年头。阿泽维多将在今年9月1日正式走马上任，届时他将成为世贸组织自1995年诞生以来首位来自拉美的“掌门人”，这是拉丁美洲的荣耀，也体现了这一地区与日俱增的全球地位。此外，阿泽维多还是第一位出自”金砖国家”的WTO总干事。有人因此认为，围绕这个位子的角逐，其实就是发达国家和新兴经济体之间贸易角力的缩影。

    今年的总干事之争，被视作WTO史上竞争最激烈的一次竞选。最初的候选人达到9位，也是人数最多的一次。他们中有四位现任部长、三位前任部长、一位现任大使和一位现任联合国高官，不过，由于当今三个最大的贸易经济体美国、欧盟和中国都没有提名自己的候选人，加上之前的几位总干事分别已由亚洲、大洋洲和欧洲籍人士出任，而非洲国家又非常可能在明年拿下下一届联合国贸发会议（UNCTAD）总干事席位，分析人士很早就普遍预计，拉美人选在WTO新任总干事的竞争中胜出机会很大。

    尽管最后一轮“二选一”的投票过程是保密的，但西方媒体确信，墨西哥候选人布兰科得到了美国、欧盟以及日本的支持，而包括中国在内的“金砖国家”以及绝大多数亚、非、拉发展中国家则把票投给了阿泽维多，最终帮助他登上总干事之位。这既可以被看成是一次以“金砖国家”为代表的世界经济新势力的胜利，同时也是巴西蒸蒸日上的外交影响力的体现。虽然美国和欧盟27个成员国很早就表示它们并不反对阿泽维多，但仍有分析家担心，“史上最激烈的竞选”可能会加剧世贸组织内部本就难以调和的南北分歧。

阿泽维多真可谓“临危受命”，因为这个总部位于风景如画的日内瓦莱蒙湖畔的国际组织眼下正站在前景晦暗的十字路口。

 

●奄奄一息的WTO多哈回合

 

    在刚刚过去的“WTO史上竞争最激烈的一次角逐”中，当选总干事阿泽维多的竞选口号是：“你需要一个真正在世贸组织内部工作过、熟悉世贸组织内部各色人等以及各项机制的人。”而他的竞争对手布兰科的回应则是：“这样的人才当然很好，但他们在过去的八年中到底做成了什么？”

    布兰科指的无疑是世界贸易组织多哈回合（The Doha Round）谈判，它不仅戳到了阿泽维多的软肋，也直指WTO现任总干事拉米八年政绩中的最大“短板”。作为拉米的接任者，它也将是阿泽维多接手的一个烫手山芋。的确，在阿泽维多必须带领它应对的各种巨大挑战中，最重要、也最迫切的一项，正是抢救奄奄一息的多哈回合谈判进程。

多哈回合谈判，又称多哈发展议程，是WTO于2001年11月在卡塔尔首都多哈举行的第四次部长级会议中启动的新一轮多边贸易谈判。它的宗旨是促进世贸组织成员削减贸易壁垒，通过更公平的贸易环境来促进全球、特别是贫穷国家的经济繁荣。根据世贸组织成立后的第一任总干事、爱尔兰人彼得•萨瑟兰（Peter Sutherland）的说法，一旦谈判达成，每年至少能够为全球创造3600亿美元的新贸易额。

    多哈回合谈判包括农业、非农产品市场准入、服务贸易、规则谈判、争端解决、知识产权、贸易与发展以及贸易与环境等8个主要议题。谈判的关键是农业和非农产品市场准入问题，其中农业问题、发展问题以及服务贸易问题一直是分歧严重的领域，而农产品领域的分歧尤为尖锐。

    概括起来说，最难调和分歧焦点在于：以巴西、印度和中国为代表的发展中国家认为，发达国家应该大幅度削减农产品补贴和关税；而以美国和欧盟为代表的发达国家则主张，作为交换，发展中国家应该更大规模地开放市场，尤其是服务贸易市场。对此，拉米本人曾用“三个死结”来形容：欧盟需要降低农产品关税；美国需要削减农业补贴；发展中国家则需降低非农产品关税。但是，三方对各自让步的期待存在着难以弥合的巨大差距，而且都不愿率先采取行动，都要求以对方的让步作为自己让步的前提。

    按照WTO的最初计划，多哈回合谈判应当于2005年1月1日前全面结束谈判，但由于主要谈判国在上述一系列问题上争执不下而被多次搁置、恢复、再破裂……这使得拖了11年之久仍未取得任何实质性进展的多哈回合成为史上历时最长的一轮谈判，上一轮乌拉圭回合谈判从1986年到1994年也只花了八年时间。

    WTO后来曾多次延迟最后期限，但均未完成多哈回合谈判。2008年以来，金融危机造成的全球经济不景气以及欧洲和美国的债务危机给谈判带来许多新的难题，它实际上已处于“植物人”状态。其间，按惯例两年一届的部长级会议也一度停止。2011年曾经被许多人寄予厚望，被认为是完成多哈回合谈判“成败在此一举”的最后期限，但由于随后的2012年是主要大国政府集中换届的“超级大选年”，受各国国内政治的掣肘，稍纵即逝的机会再度白白浪费。

    不过，令人稍稍聊以自慰的是，虽说多哈回合一再陷入僵局，但谈判也并未像此前一些专家预言的那样自动终止。今年初，阿泽维多还是一个竞选者时，曾接受媒体采访并正确地指出，他不相信有人能够正式终结多哈回合。这可能就是WTO这类多边谈判机制的最大特点，谈判一经启动，任何一方都不会愿意轻易退出。

如果阿泽维多不能重启像多哈回合这样雄心勃勃的全球贸易谈判并最终达成协议，WTO当然还会存在下去，并且在贸易协定签署和贸易纠纷仲裁等方面继续充当可靠的法官兼陪审员的法律角色。但这样的话，不仅它本身的功能会大大缩水，总干事这份“牵头人”的差事更会变得无足轻重。因为WTO历来通过成立独立的技术专家小组来裁决贸易争端，它们的工作是不受领导层干涉的。

    事实上，情况可能会更糟，因为这是一个不进则退的游戏。正如有识之士指出的，倘若多哈回合就这么遥遥无期地拖下去，甚至无疾而终，那么WTO的权威以及该组织在全球贸易治理中的中心地位肯定会遭到侵蚀。正如贸易官员们已经看到的，最大的损失也许还不在于关税壁垒难以降低而对全球贸易造成抑制，而它将危及世贸组织本身的继续存在和顺利运转。

许多国家和经济体已经在另谋出路了。早在2011年复活节前夕多哈谈判再度陷入僵局时，欧盟贸易执委卡瑞·德古特(Karel de Gucht)就扬言对未来“没有理由乐观”：“如果没有多哈协议，我们就必须看一下是否有第二套可选方案。我们现已计划考虑下一步应怎么做……”

 

●方兴未艾的双边及地区性自贸谈判

 

    这正是阿泽维多必须小心翼翼地处理好的第二个难题：即世贸多边贸易谈判体系与近10年来全球各地方兴未艾的双边和地区性自贸谈判的关系，他必须正面回应后者愈来愈强有力的挑战。

正是由于多哈回合停滞不前，而在全球经济贸易迫切需要有力的领导之时，WTO却形同虚设，这迫使越来越多经济体退而求其次，转向双边贸易和区域性自贸谈判。据报道，自2001年以来，世界各地共启动了100多项贸易谈判，其中一部分已经得到签署。

我们看到，2011年10月，美国国会批准了美国与韩国、哥伦比亚及巴拿马三国的自由贸易协议，为持续5年的相关争论划上了句号；与此同时，欧盟则分别与韩国、新加坡达成FTA（自由贸易）协议，并正在与印度、加拿大、泰国以及拉丁美洲国家商议相关协议；今年3月，欧盟与日本正式启动双边自贸谈判，如果谈判成功，将把占全球经济总量三分之一的两个经济体联接起来；4月，冰岛与中国签署贸易协定，它也成为第一个与中国签署贸易协定的欧洲国家……

在所有这些双边自由贸易谈判中，规模最大、最具有历史意义、可能也相对容易达成的是美欧自贸谈判。这项被称为“跨大西洋贸易和投资伙伴关系”(Transatlantic Trade and Investment Partnership，简称TTIP)谈判是2012年春由美欧双方正式提出的，计划于2013年6月底之前启动，并于2014年底前完成。

由于欧盟和美国分别是全球第一和第二大经济体，两者涵盖8亿最世界最富裕人口，它们的GDP和贸易总量分别占全球一半和三分之一，因而美欧一旦成功签署协议，则它不仅将缔造WTO成立20年以来最宏大的一项自由贸易协议，而且将在很大程度上改写全球贸易的游戏规则。而在另一些人看来，这项贸易谈判还具有比单纯的经济重要和深远得多的政治价值，堪称“天作之合”(A Trade Marriage Made in Heaven)。众所周知，欧盟和美国都属于纯粹意义上的“西方”，它们在经济上的紧密联姻有助于进一步促进业已存在的西方政治军事联盟的内部团结，从而增强西方对21世纪的塑造能力。

相对于TTIP这样的双边协议（欧盟虽然有27国，但在贸易上被视为一个整体），近年来加速崛起的地区性自由贸易谈判可能会对WTO传统的多变机制产生更为深远的冲击。其中最醒目的无疑当属美国牵头的“跨太平洋伙伴关系”(Trans-Pacific Partnership，简称TPP)自贸协定，它注定将彻底改变亚太地区的经济版图，而这一地区普遍被认为代表着世界的明天。

美国总统奥巴马曾多次表示，与亚太地区10个国家签订新的贸易协议是他第二个任期内的重要工作。这些国家包括澳大利亚、马来西亚、越南、新加坡、新西兰、智利、秘鲁、文莱、加拿大、墨西哥，未来很有可能再增加日本和韩国。TTP将覆盖占全球经济规模40%的经济体，这也是当今世界最活跃、前景最诱人的地区。奥巴马显然深信，TTP对自己先前提出的到2015年底前美国出口增长一倍的目标至为关键，因而美国非常希望该协定能够在2015年之前达成。

    除TTP之外，目前仅亚太地区正在如火如荼地开展的，就还有跨大陆的如东盟主导的“区域全面经济伙伴关系”（RCEP），不久前日本也决定加入该谈判；与此同时，尽管存在越来越严重的地缘政治紧张，但中日韩三边自贸协定谈判的筹备进程一直都没有中断过；此外，据报道，“金砖国家”也有在内部启动自由贸易谈判的考量……

    虽然拉米等WTO高官对外大度地表示，这些双边及区域贸易协定与WTO可以并行不悖。拉米甚至认为，这些最初踌躇满志的地区性贸易谈判中有很多将无疾而终。但更多人却不无理由地担心，它们会排挤与第三方的贸易。在WTO前总干事萨瑟兰看来，这些协定虽然符合有关国家的利益，但会损害整个全球贸易系统。“我认为这两者（TPP和TTIP）不管何者成为现实，世界贸易的一大部分都将进入歧视性框架中。

    事实上，对一些谈判方来说，TTIP和TPP最重要的吸引力可能恰恰在于能够将中国这个目前全球最大的出口国排斥在外。有人甚至认为，正是中国因素促使美国决定开启TTIP和TPP谈判，因为它们的战略目标都是为了设置更高的监管标准，遏制中国的崛起。德国总理安格拉·默克尔（Angela Merkel）今年2月就曾表示，倘若欧洲和美国不敲定这份为贸易和科技设定共同标准的跨大西洋协定，那么其他国家就抢先将采取行动，“并且将根据其劳动力和生产条件来制定相关基准，而在某些情况下这与我们的价值观相去甚远。”欧盟贸易委员德古特在接受美国媒体采访时也毫不掩饰其与中国抗衡的动机：“如果美国与欧盟不能就更多的贸易规则达成共识，那么就不得不接受中国制定的标准了……”

    这也就是中国为什么始终对TPP和TTIP心存疑惧的根源，因为欧盟和美国分别是中国第一和第二大贸易伙伴。为此，中国政府在今年4月底欧盟外交政策负责人凯瑟琳·阿什顿（Catherine Ashton）访华期间公开提出了对TTIP有可能引发贸易保护主义行为的关切和担忧。

    长期来看，这类双边和地区性自贸协定将会对WTO所代表的全球性多变自由贸易体系造成怎样的复杂影响，目前还很难断言，但有一点是肯定的：它们显然不会是一付促进剂。我们不妨反过来看，如果类似于多哈回合的全球谈判一旦达成，这些双边和地区性自贸协定中的相当一部分恐怕将失去存在的意义。

    研究国际贸易的学者们普遍认为，TPP和TTIP的本质就是在美国的主导下撇开原来WTO框架下成员国一律平等的全球多边贸易体系而另起炉灶。一旦它们成型，将会令达成以多哈回合为代表的全球多边贸易协定的最后一丝希望化为泡影，最终扼杀WTO并取而代之。萨瑟兰还曾撰文指出，事实上，目前所有这些双边和地区性协定已经减弱了多哈回合谈判全球协定的预估收益，正在逐步瓦解达成协议的政治意愿。

 

●保护主义的战鼓已经擂响

 

自2008年金融危机爆发以来，20国集团（G20）已经召开了近十次领导人峰会。每一次会后公布的正式声明都会一成不变地对金融和贸易保护主义展开猛烈抨击，大国领袖也一如既往地承诺扩大各自国家市场的自由度和开放度。然而，他们实际做的往往恰好相反。

事实上，全球贸易摩擦就比比皆是，许多国家——特别是发达国家——的官方机构、尤其是货币当局采取的行动都清晰地打上了单边主义的烙印。可以说，货币战和贸易战的战鼓已经隆隆擂响……这可能也是为什么G20峰会一再表达对保护主义担心的根源——对不少人来说，20世纪30年代大萧条的惨痛教训历历在目。

    据WTO的统计，自2008年以来，欧盟共出台了424项保护主义新措施。而欧盟自己的报告则称，2008年10月以来全球贸易保护主义政策累计新增了534项。其中，仅2011年秋至2012年秋间的一年里，欧盟贸易伙伴国就新增了131项政策障碍。

    具有讽刺意味的是，其中的80%正是来自G20国家。世界银行(World Bank)的报告还指出，G20国中有至少17个成员国违背了其先前作出的反对保护主义的信誓旦旦的承诺。尤其值得一提的是，上述所有这些保护主义举措中有将近一半是针对中国的这个全球第一大货物出口国的。理由也是老生常谈：中国通过操纵人民币汇率提升了产品的价格竞争力。

过去几年里，美国不仅曾在其财政刺激方案中塞进了具有鲜明保护主义色彩的“买美国货”(Buy America)条款，还对中国发起了从钢材到轮胎、直至光伏产品的数十项反倾销和反补贴调查，美国国会则以国家安全为由阻止一再中国企业收购美国公司和资产……欧盟的情况也好不了多少，在采取保护主义政策方面，历史它比美国具有更肥沃的观念土壤。

每当激烈的议会或领导人选举来临时，政客们对保护主义的叫嚣就显得尤为露骨，姿态也更加拙劣。我们看到，去年下半年奥巴马与罗姆尼的选战接近白热化时，两人都把中国当成靶子不遗余力地攻击。双方的竞选团队或学术顾问都曾公然建议与中国打一场贸易战。例如，其中就有2008年诺贝尔经济学奖得主、普林斯顿大学教授保罗·克鲁格曼（Paul Krugman），我曾开玩笑地将其称为民主党的“两个凡是”派宣传员。精明的政客们并非不知道保护主义永远都是一项损人不利己的败招，但在经济前景暗淡、失业率高企、急需找到替罪羊为其自身的无能开脱之时，他们往往很难抵御保护主义口号所可能带来的短期人气的巨大诱惑。

至于以美联储的“量化宽松（QE）”政策和日本新近推出的“安倍经济学”为代表的以邻为壑的“货币战争”，鉴于我曾在几周前刊登于本报上的一篇文章中已详尽分析过（见《拨开“货币战争”的迷雾》，载2013年4月29日出版的《经济观察报》“观察家”版），这里就不再赘述。它的影响目前仍在持续发酵中。

需要指出的是，新一轮贸易保护主义还呈现出许多新的形态和特点，因为它们中的大部分都涉及许可证或监管规则层面的改变，而非传统的关税壁垒等容易计量的手段，这就巧妙地绕开了WTO的法律。

这在以电信和新能源为代表的新技术领域内表现得特别明显。近期，欧盟委员会对中国的中兴通讯和华为科技展开调查，威胁称若发现收到中国政府补贴将对其予以处罚；澳大利亚禁止这两家公司参与高速互联网建设竞标，原因是担心受到网络攻击；美国则指控这两家公司与伊朗合谋贩运美国软件和硬件……

    政治观察家一再告诉我们，政客们竞选时所说的话都不如妓女对爱情的忠诚表白，但历史和现实还证明了另一个残酷的道理：政治上的信口开河总是会产生后果的。反映在金融危机后的世界经济上，那就是全球贸易的急剧萎缩。

最近三年里，WTO每年都要不止一次地下调其对全球贸易增长的年度预测。数据显示，刚刚过去的2012年，世界贸易额的增长幅度，从2010年的14%和2011年的5%进一步下降至仅有2%，是1981年有记录以来第二差的成绩，低于全球经济增长率。这表明，经济全球化事实上已经停滞，甚至正在倒退。WTO的研究表明，以往通常情况下全球贸易增速与GDP增速之比应为2：1。荷兰一家智库编制的一份贸易报告显示，最低迷的时刻出现在2012年夏天，当年6、7、8三个月份，全球商品贸易甚至出现了史无前例的绝对值收缩！

    与此同时，全球外商直接投资（FDI）也称逐年下降趋势。而根据世界银行提供的数据，自金融危机以来，全球跨境资本流动已经缩水60%，今年已经退回到2013年——也就是十年前——的水平。

相比大萧条时代，唯一令人欣慰的信息是，半个多世纪以来全球化的不断深化使它获得了某种自我强化的力量。这需要归功于当时尚未出现的跨国公司，由于贸易保护主义必定会损害它们的全球业务，它们便自然而然地成为了捍卫全球化的中坚——包括通过政治游说坚决反对母国的保护主义政策。

最新的一个例子发生在中欧之间，由于认定中国制造商向欧洲市场法非倾销，欧盟委员会(European Commission)宣称将于今年6月初正式宣布对产自中国的太阳能电池板和电信设备征收平均47%的高额进口税。但此举因为遭到了欧洲第一大经济体德国的公开强烈反对而变得不那么容易实施，德国担心这会令本国出口导向型的制造业因中国政府的报复性政策而受损。

 

●阿泽维多不可能完成的使命

 

    这就阿泽维多将要面对的棘手局面。

    但可能最令阿泽维多尴尬的是，他还必须证明自己是个独立自主的专业人士，这意味着他必须努力淡化自己身上的巴西色彩。

多年来，巴西很难称得上是自由贸易的拥护者和促进者。相反，在美国等发达国家看来，经济蓬勃发展的巴西恰恰是过去十年里达成全球性贸易协议的最主要障碍——它曾在2003年WTO坎昆会议上带头反对一项受欧美支持的贸易协议，围绕它的谈判此后便一直搁置；此外，巴西还曾阻挠过美国欲在美洲大陆建立自由贸易联盟的努力。IMF的数据显示，巴西还是拉美乃至全球最封闭的主要经济体，该国贸易额只占国内生产总值(GDP)的20%。

因此，阿泽维多在总干事之争中击败向来积极倡导贸易自由化的墨西哥候选人，引发了墨西哥举国不满。墨西哥前驻美大使阿图罗•萨鲁汗(Arturo Sarukhan)说：“我不想说巴西候选人的坏话，但大家应该看看巴西在国际贸易领域曾经做过以及正在做着什么……”该国前总统、现任耶鲁大学(Yale University)全球化研究中心主任厄内斯托·塞迪罗(Ernesto Zedillo)甚至公开表示，作为一个常常采取保护主义政策的国家，巴西不具备领导世界贸易组织的资格。

    不过阿泽维多坚称，巴西备受诟病的贸易政策不会束缚自己的手脚：作为WTO总干事，我将不会代表巴西。“巴西人是我的身份之一，但我们不会向世界推销巴西的议程。”

    但事实上，阿泽维多过去经常捍卫巴西的贸易立场。这使得它的反对者有理由声称，在阿泽维多的领导下，世贸组织本已岌岌可危的影响力将继续下降。

    如果中国真如外电所称在5月7日将自己举足轻重的一票投给阿泽维多的话，那倒确是一件非常令人费解的事。因为近年来巴西一直强烈主张应在WTO框架内对所谓“汇率战”展开调查和反制，而作为巴西派驻WTO的代表，阿泽维多本人无疑也坚决支持这一动议。明眼人一看便知，一旦这一全新议程被接纳，它所针对的首当其冲便是中国。中国商品充斥市场的巴西最近也同美欧一起，批评中国通过汇率操纵获取了不正当竞争优势。相反，曾在今年初前来北京寻求支持的墨西哥候选人布兰科倒是态度鲜明地表示，自己反对通过WTO对人民币汇率施压，他还承诺任命一位中国官员担任世贸组织副总干事。

    但支持者们说，如果有一个人能够让拖了12年的世贸多哈回合谈判起死回生，那么他非阿泽维多莫属。阿泽维多的外交官经历和他对世贸组织的了解以及新兴经济体对他的普遍支持，有助于弥合世贸组织内部的南北裂痕。

    今年55岁的阿泽维多是一名职业外交官，曾任巴西外交部副部长，有超过20年国际经贸谈判的经验，2008年起出任巴西驻WTO大使。2004年，阿泽维多将矛头指向美国政府发放给棉农的补贴，这是发展中国家首次质疑世界大国的农业补贴政策并且获胜的案例，此举在一定程度上为后来在WTO框架下提起诉讼铺平了道路。这让阿泽维多获得了非洲和亚洲等发展中国家的广泛支持，它们认为，巴西会在贸易谈判中站在自己一边。

    从现在开始，阿泽维多只有半年多一点的时间来为拯救多哈回合做准备。今年12月，世界贸易组织第九次部长级会议将在印尼巴厘岛召开，这是一次被寄托了最后希望的大会。许多人认为，如果会议不能在一些有意义的议题上达成基本共识的话，那么就算多哈回合不死，也相当于被宣判了“无期徒刑”——今后再想要重启它的难度将会非常大。

这将是摆在阿泽维多面前的第一道重大考验，他至少要在巴厘岛大会之前提出一个切实可行的路线图，例如，重新厘定一个各方均可接受的谈判模式，从而给垂死的多哈回合注入一些新的活力。

    但现在看来，除非出现奇迹，这将是阿泽维多不可能完成的使命。而假如他失败了，那么热情而自豪的巴西人民将会发现，作为分别掌管着生意和灵魂的两个最重要的全球性组织，自己的同胞领导的WTO比邻国阿根廷人领导的罗马天主教会更加难以重现生机。

       写于2013年5月16-21日，发表于2013年5月27日上市的《经济观察报》“观察家版”，略有删节；见报标题：WTO：新掌门 老难题；链接：http://www.eeo.com.cn/2013/0524/244488.shtml。

下一篇： 阿泽维多不可能完成的使命