触动既得利益才能释放改革红利

触动既得利益才能释放改革红利

 

编者按：

近日，国务院总理李克强主持召开了新一届政府首次经济形势专家和企业负责人座谈会，他给在场的专家学者布置了一份“作业”：“请专家学者来帮助研究，我们怎么样才能够进一步释放改革的红利？怎样通过推进制度建设来增强中国经济发展后劲？”

如何“进一步释放改革的红利”，新京报专访著名经济学家、东南大学经济管理学院名誉院长华生教授。

访谈嘉宾：华生 著名经济学家、东南大学经济管理学院名誉院长。著有《中国改革 做对的和没做的》，《中国股市 假问题和真问题》等。

 

一、释放红利需要“量化指标”

 

（改革需要具体化，需要有量化指标。通过牵一发而动全身的关键性改革，真碰既得利益，推动体制机制转变，来推动经济的升级）

新京报：现在，从政府到学界，都希望“释放改革的红利”，你怎么看？

华生：“改革是中国最大的红利”，这个说法是对的，反过来也可以推论，如果不改革或者改错了，就没有红利。就像总理所说的，要多研究如何释放改革的红利，所以，现在的问题主要集中在怎么改才能改对，改革的突破口应该放在哪。

新京报：关于怎么改，不少学者提议要有改革的路线图和时间表。

华生：搞个规划当然也可以也需要，但要防止泛泛地说改革，包罗万象地把问题都罗列出来，现实中可操作性比较差。比如说一些经济学家提出的改革路线图面面俱到，什么都想全面发动推进，其实当中的每一项都有一堆难题要攻克，如大家似乎都赞成的实现资源价格的市场化，观点容易抛出，行动却难实现，就拿水、电、油、气来说，哪一个能轻易实现市场化？这里有通胀压力的考虑，有社会和老百姓的反感等等，什么改革都一带而过，都想做，结果什么也做不了，也就是经济学家说说，政府是无法操作的。

今天的改革，不是说在一张白纸上描绘宏伟蓝图，而是如何收拾好目前的局面，从千头万绪的工作中，寻找出可以做，能够做也应该做的改革作为突破口。

新京报：其实不仅仅是经济学者，也包括政府部门，都在探求如何改革。

华生：对于政府部门来说，今天想推动任何改革，都是比较困难的，但是不能因此而不去改革，更不能只是“喊嗓子”，而没有“甩膀子”，否则到头来就会发现，真正触动既得利益格局的改革，一个也没有，留下的只是泛泛的提法口号。

而没有推动真正意义上的改革，红利必然释放不出来，经济增长也不可能有质量有后劲。

新京报：回到李克强总理布置的“作业”上，你认为如何“进一步释放改革的红利”？

华生：当务之急，我认为需要把改革具体化，有量化指标。在当前的情况下，如何找到一两个具有抓手意义的问题，或者说是牵一发而动全身的关键性改革，提纲挈领，敢碰真碰既得利益格局，通过推动体制机制的改变，来推动经济的升级。

比如现在大家都说，政府能不管的都不管，能交给市场的都交给市场，这固然很好，但是，如何量化，需要落实。比如说哪些领域可以交给市场，哪些类型可以交给市场，多大的投资规模可以交给市场，如果没有一一明确的量化，改革就会被化解为无形。

同时也要明白，即使全部都交给市场了，经济也不一定升级，不一定增长，为什么呢？美国和欧洲都是自由市场经济，可是经济该不增长还不增长，每年的增长率1%、2%也就不错了。也就是说，市场化本身还不能自动解决象中国这样的发展中大国的经济增长和经济升级的问题。

因此，我们必须找到和中国历史发展阶段相关联的，能够真正推动经济升级的体制机制改革，集中力量去突破。

 

二、经济升级的两个“主方向”

 

（第一个方向，通过价格机制和股权并购来调整产业结构，实现优化升级，第二个方向，就是靠新型城镇化改革和建设，提供长期发展动力。）

新京报：根据你的思考，最优先的改革突破口是什么？

华生：我认为应该从两个方向上突破，都与经济升级有关，经济升级就是要调整结构与产能，让企业能够通过购并重组来优化资源配置，这一点政府是没法做的，不可能去指挥企业怎么干，人为的行政干预往往适得其反。

新京报：那第一个方向上政府该怎么做？

华生：政府可以做两件事。一是在关键的资源性产品的价格上，要迈出实质改革的步子来。典型的像电价，现在要淘汰落后产能，淘汰高耗能生产，而电价很低，又是行政僵硬的办法管控，当然就很难淘汰。地方想上马这些产业，发改委能管得过来吗？因此，必须启用价格杠杆。只有用价格杠杆，才能有效指挥大家的行为。围绕市场的价格信号，产业机构自然就能得到调整。

所以，政府去抓项目，管谁能干什么不能干什么，那就叫管了不该管的事。让市场经济最核心的价格信号起作用，对政府必须管的部分，也建立起价格调整的动态机制，这就叫管了该管的和放手让市场起作用。

我们过去这些年最大的失败就是空话太多，政策总是不和利益机制，不和真正的利益制度变革挂钩。这样就难免出现“政令不出中南海”的情况。直面改革，必须回到最本源的问题上来。关键是要改变体制机制，改变利益驱动的链条，这样全国各级政府的行为模式才会真正改变。

新京报：第二件事是什么？

华生：第二件事，就是推动股权多元化，利用资本市场推进购并重组。中国现在的情况是一股独大，绝对控股，根本无法推动兼并。比如说那么多地方钢厂，都是可以互相兼并的，但是由于有地方利益，加上大股东控股比例都很高，也没有整体上市，也就购并不了。

因而，需要通过资本市场推动股权的多样化，来推动购并重组的发展，优化产业结构。

新京报：这个问题上，国外的经验是什么？

华生：就是要让资本市场发挥作用，而不是用行政手段去安排。我们经常可以看到，美国出现的市场购并，一宗动辄数百亿美元，那才是产业购并。而我们中国的所谓并购，基本都是借壳，根本没有产业重组。所以，美国的经常是一家银行吞并另一家银行，或者是行业的老大、老二吞并了老三，而我们的资本市场方向走偏，死气沉沉，根本没有实现资本市场在产业升级、优化重组中的功能。

可见，产品市场也好，要素市场也好，如果没有竞争性的市场结构，不能释放正确的价格信号，就没法通过市场化的优胜劣汰和并购重组不断优化产业结构，那么想经济升级，就会非常困难。

新京报：做这两件事的条件成熟吗？

华生：第一件事情现在有条件，第二件事情完全可以做，属于我说的可以做，能够做也应该做的事情。

如果目前的通货膨胀率很高，压力很大，那么第一件事情就没法做了，资源价格新机制的建立难以起步。而根据现在的条件，是可以抓住机会启动的。否则越拖越没时机越被动。

第二个方向当然就是现在大家都在谈的新型城镇化。

 

三、新型城镇化的三个“突破口”

 

（土地制度，户籍制度，财政与税收制度——如果这三大基本制度不改变，那么就无法推动新型城镇化，改革红利也就无法释放。）

新京报：现在普遍认为新型城镇化能提供经济发展的长期动力，你怎么看？

华生：这是我10多年来的一贯主张。现在新一届政府也认识到这个问题，指出未来二三十年中国最大的内需就是新型城镇化。

但是现在的问题是，搞新型城镇化是因为旧的传统的城镇化弊病越来越大，所以要搞新的以人为核心的城镇化，这样就必须改变原有的体制机制，否则喊的是新口号，做的还是老事情。当然就不可能有新型城镇化，所谓最大的内需也就会落空。

新京报：那怎么办？

华生：这里真正的改革就派上用场了。没有改变利益传导机制的改革，那就只能是你说归说，各地该怎么干还怎么干。

新京报：那怎么改变体制机制？

华生：我认为与新型城镇化有关联的制度，主要有三个：土地制度，户籍制度，财政税收制度。如果这三大基本制度不改变，那么就无法推动新型城镇化，改革红利也就无法释放，也就无法推动经济发展。我现在正在着手写作的一本书，就是专门谈土地、户籍相关财税制度改革总体规划设计的。这三个制度是相互关联的，如土地和财政。

新京报：这个土地财政也是最敏感最难办的地方。

华生：土地财政，其实是卖地财政。虽然从历史上看，发挥了一些积极的作用，然而这也是导致传统城镇化的主要原因。我12年前曾写过一篇文章，重点论述了只有人口城镇化才能为实现现代化提供源源不断的强大内需和合格人力资源供给。但是，直到现在，仍然是只实现了“土地的城镇化”，而没有实现“人口的城镇化”。

地方政府过于依赖土地收入，也就过多依赖于高房价，房价一跌，甚至房价只是预期不好，土地立即贬值。过去调控政策紧的时候，地方上的土地就出现流拍了。土地一流拍，政府的债就还不上了。因此，地方政府不得不维持高房价，对房地产调控根本没有积极性。而高房价连城市人都很难买得起房子，更别提农民工和外来移居就业人口，这样怎么实现人口的城镇化？

而且，地方政府靠拍卖土地来发展，自己也背上了越来越重的债务负担，靠土地抵押来融资，这样，银行也被土地给拴住了。地价跌下来，银行的坏账就来了。因此高房价、高债务形成了一个恶性循环。金融和债务的风险都拴在土地上，是一个非常危险的信号，因为世界范围内较大的经济泡沫的破裂，往往都是因为与地产关联的金融债务危机的爆发。解决土地财政问题，也是在防范和消除潜在风险的积聚。显然，不触动不改变卖地财政的体制，新型城镇化就不可能起步。

新京报：就算动了土地财政的奶酪，那又如何让城镇有动力接纳外来人口？

华生：这就涉及到户籍制度的改革。为什么会出现人口城镇化和土地城镇化脱节，就是因为政府只管土地指标，不管人口指标。就是因为卖地财政只要土地，不要人口，要土地是可以挣钱的，而接纳人口是要花钱的。如果把每年的土地分配指标和人口户籍化的指标相结合，就比什么都管用。就是说，如果地方政府要土地指标，必须安排一定数量的人口入籍，否则人口不增加你要建设用地干嘛？比如一亩地必须安排十个、八个人，这样地方政府再要地就得先考虑安排人入籍的负担，土地和人口之间有了内在平衡机制，这样才能把地方政府的行为给调整过来。

新京报：现在有一种声音认为，大城市要守住，中小城镇的户籍制度可以先放开。

华生：这个话也是拍脑袋说的。珠三角也好，长三角也好，别说市，就是一些发达镇子里面的外来人口就有几万几十万，谁放开了？谁给钱去放开？可见不了解不解决实际问题，光呆在北京喊口号不行。有些沿海大城市搞农民工入户籍的积分制，一年可以有几百人入籍，可是却有几百万人在等着，难道推行人口城镇化要一万年？

所以，改革要有一个数量化的规划，比如说现在农民工有2亿多，中小城市流动的还有7000多万，这2亿多还是保守数字，因为还有几千万几亿的留守儿童、留守妇女和留守老人，如果说城市能安置，很多人都要来的。算一算，按照过去的这些年的速度，即使再慢一点，中国再过20年，城镇化率也要到75%左右。这样至少有6亿人这20年要安排，每年至少要安排近3000万人，这才叫甩开膀子真干人口城镇化。

新京报：我注意到，你的观点是要直接触动户籍制度。

华生：户籍制度改革，改还是不改？主要有两种观点，一种认为可以剥离附着在户籍上的各种福利。一种是认为要直接改革户籍制度，我认为没有争论的必要，可以双轨同时推进。我们不能用公共服务的均等化改革去否定户籍改革的必要性。

因为户籍制度是所有福利歧视制度的根源，二者是皮和毛的关系，皮之不存，毛将焉附？没有户籍制度你怎么去搞待遇歧视啊？

何况还要看到，现在很多城市不是在剥离附着在户籍上的各种福利，而是通过各种形式的限购来提高户籍的含金量，试想各种不均等的福利一边剥离一边增加，哪无能改好？而且这样只会提高户籍制度改革的难度，为推进新型城镇化设置人为的门槛。

当然，没有人说，全国特别是大城市的的户籍制度可以一天取消，从来没有人有这样的意见，但必须起步，就象我们刚刚算的那笔账，现在不开始改，20年后也还没有人口城镇化，我们的户籍歧视20年后也不完全取消？当然，这些事情做起来要有周详的规划，不能乱动盲动。2008年，我们在改革开放30年时就曾经提过一个农民工市民化国家行动纲要的全面规划。

新京报：新城型镇化中的财政与税收制度问题怎么解决？

华生：这是一个需要全盘规划的大改革。从短期来说，我们要让地方政府从债务泥潭中解套。地方政府的债务黑洞越滚越大，这个链条当断不断，以后必受其乱。我认为要象当年处理银行不良资产那样下大决心。可以考虑花钱买机制，用给地方政府规范透明的发债权来解脱卖地财政。地方发债要有同一级人大批准，每届政府、每任领导接了多少债、留下多少债都要经过审计，高度透明，不能光看干了多少事，还要看花了多少钱。从体制转换来说，要学习借鉴成功实现了城市化转型的日本、韩国和我国台湾地区的经验，用土地开发的财务平衡替代土地财政。税收制度的改革要结合调节收入分配和贫富差距的考量，对城镇化过程中土地增值收益进行全面合理的再分配，使之主要回归城镇化的主体即农民工等外来移居人口，这样，人口城镇化才有长期财力支撑，经济发展的潜力才能源源不断地释放出来。总之，没有壮志断腕的决心，改革不真干，不真去触动调整利益传导机制，肯定是不行的，我想，所谓改革是中国最大的红利，其意义也就在这里。

 

附录：

城市户口垄断对中国社会发展的巨大阻碍，远没有引起人们足够的重视。

中国在新世纪发展所面临的最大挑战是相对于资源的人口压力，中国要在新世纪实现现代化的高速增长面临的最大问题是内需不足。这两大问题的症结都在于人口的城市化水平太低。

只有人口城市化的过程才能为实现现代化提供源源不断和强大的内需推动和合格的人力资源供给。可以毫不夸张的说，拥有合法的城市户口的人口与农村人口的比例相对于发达国家，正好完全倒置，是我国经济结构最大的不合理，是国家内需不足最根本的原因，也是我国社会发展阶段落后的最显著标志。

华生“打破垄断坚冰”《时代财富》2001年第二期

新型城市化战略的布局、实施和推进，决定和制约着三农问题和中国社会其它主要发展问题的解决。中国社会当前迫切需要提出和实施的是新型城市化战略。

华生给中央和国务院领导的建议信 2006年2月5日

中国今后30年的发展，在很大程度上取决于我们在过去30年成果的基础上，能否抓住经济社会发展的主线，分步废除对进城农民的身份歧视，进行制度创新，从而开启另一个30年经济高速增长和社会平衡发展的枢纽。这个枢纽，我们认为，就是农民工市民制的机制设计和创新，因此，我们建议，应当从现在起，就立即着手规划和全面启动农民工市民制国家行动计划或纲要。

将城镇和工业征用农用地的使用指标与农民工市民制的指标挂钩，形成土地非农使用的内在约束机制，是抑制农地占用、调节地方竞争方向的关键一环。把增加非农占地与农民工市民制挂钩，可以使城镇扩张与城市化的真实成本建立起对应关系，遏制城市特别是大城市无成本约束的土地无限扩张冲动，同时改变现在城市化和工业化过程中只无偿使用廉价劳工而不承担相应的经济和社会责任的状况。

华生等“中国改革开放三十年：回顾、反思与前景” 2008年12月8日博客

新城市建设有三个含义。一是解决畸形城市化即城市膨胀与市民增加完全脱节这个导致当今中国内需不足、城乡和贫富分化的主要问题。二是相对和配合于新农村建设。因为没有新城市建设大量吸纳农村居民，新农村建设就没有空间和余地，也不可能真正科学规划和发展。三是相对过去资源消耗型的城市规模扩张道路，走集约型资源环境可持续的新城市化道路。

华生“启动现代化发展的新引擎” 2010年3月11日博客