用绩效紧箍咒实现预算硬约束

    近期，随着我国长期经济增速的放缓，以及财税结构的调整，财政收入增速下滑开始引起人们关注。往年动辄20%以上的财政收入高增长时代，已经不复再来，正如新任财政部长楼继伟日前指出“财政收入今后估计就是一位数的增长”。

    方面政府的财源日益紧张，另一方面公众对于政府财政发挥功能的要求更加迫切，这就使得财政运行绩效改革的压力逐渐增大。只有提高财政资金使用效益，真正利用现代预算机制为政府戴上“紧箍咒”，财政收入增速下降才能“坏事变好事”，成为倒逼改革的动力。

    应该说，财政绩效评价并不是新生事物，早在上世纪末期，对于“公共支出后评价”的讨论，就已经成为学界和政策层的热点话题。1999年政府明确了“公共财政”的提法，2000年财政部成立了专门课题组来研究财政资金绩效，北京等地于当年也开展了绩效评价工作。2005年和2009年，财政部又先后出台专项办法，推动中央和地方的支出绩效评价工作。与此相应，各省都出台了相关政策，安徽等省还把绩效结果上报人大作为参考，如四川在2010年还把评价结果与预算安排挂钩。

    虽然有了这么多改革进展，但财政支出绩效的实际情况并没有太大优化，最大的原因，还是这种绩效评价往往只作为财政部门的内部参考，并没有全面运用评价结果来约束政府行为。一方面，绩效评价缺乏法律层面的外部约束和监督，即便是在工作层面有指导意见，但应用性仍然不强，做与不做、做好与做坏的弹性空间很大。另一方面，绩效评价的公开透明不足，没有公众监督，出了问题也没什么问责机制。

    归根结底，公共财政效率提高首先要依靠公开监督，对此要真正提高支出效率，首先在绩效评价方面，既应全面推动各级政府开展这项工作，又要以法律形式明确，把评价方法、过程和结果向社会公开，而不是只作为政府内部的参考。另外，现有各地方的绩效评价，通常包括预算单位自评、主管单位评价、财政部门评价三个层面，在某种意义上，仍然体现为政府自己评价自己。如果要真正发挥绩效评价的约束力，还需要引入独立的第三方评价，并且由各级人大予以审议。

    还有，财政支出绩效结果的问责，是最难以做到的，这既是由于公共支出的很多项目很难进行短期经济效益评价，更因为财政、审计、监察等部门间还缺乏协调动作的“合力”。尤其在建设项目领域，即便出现财政支出绩效低，政府也可能由于担心影响项目后续建设，而不会对已有项目紧缩预算和惩罚预算单位。

    无论如何，政府也是追求预算最大化、效用最大化的“经济人”，让政府自己约束自己是很难的，多年以来的财政绩效评价改革已经证明了这一点。如今，当财政收入增速放缓导致的外部压力增加，且开明的决策者逐渐理解财政“公共性”的必要性，则深化改革的契机也应到来。作为切入点，一是把支出绩效管理上升到法律层面，而不限于可有可无的工作层面，二是让公众来直接打分和评价结果，因为透明是公共部门一切低效和腐败的天敌。