王福重土地制度改革是解决“三农”问题的治本之道

近日，国土部在部署2013年国土资源八项重点工作时提及，要“优化城乡土地利用格局，积极稳妥推进城镇化建设”。除了城镇化用地管理，2013年将推进国土资源重点领域和关键环节的改革，具体包括：深化农村土地产权制度改革研究和探索；推进征地制度改革试点；研究出台集体经营性建设用地流转指导意见；部署开展宅基地制度改革试点；总结推广农村土地股份制改革经验等。

著名经济学家王福重教授在《公平中国：开启未来十年新奇迹的钥匙》一书中分析了中国当下土地制度形成的历史逻辑和现实原因，并指出土地制度的不合理已经成为提高农民社会地位、发展新农村建设的根本制约因素。

    中国几千年的历史上，自秦以降，土地一直是私有的，有地主、有农民。新中国成立，进行土地改革，农村土地破天荒地改为“集体所有”，即使在改革之后，农民获得了土地的承包经营权，但是这只是一种长期的使用权，所有者还是集体，这个原则，没有变化。

穷人的一个特征是缺少资本，或者是人力资本，或者是物质资本。中国的农民们，偏偏同时缺少这两样。如果一个群体始终是无产者，那是没有办法富裕起来的。从土地制度改革入手，进行土地制度创新，是解决“三农”（农业、农村、农民）问题的治本之道。

    按照宪法规定，农村的土地是村集体所有，这是新中国成立之初，根据当时的实际情况做出的适当安排。但是，当这个集体所有权，遇到国家重点工程征地拆迁、城市扩展拆迁时，农民并无应有的对等谈判权，只能被动接受对方开具的条件，集体所有并不那么理直气壮，集体所有权似乎是虚拟的所有权。因此，有人主张，干脆变集体所有为国家所有，可以解决真正所有者的缺位问题，还可以避免集体所有下的各种乱象，特别是村干部集体贪污。但是，这不会得到农民的赞成，也有难以预料的不良后果。

    还有一种相反的但更激进的主张，就是农地的私有化，但是这在政治上就不可能，也会打破农民多年形成的预期和平衡，同样是不可行的。不过，值得一提的是，那种认为私有化会造成农村贫富差距拉大，土地大规模兼并的担忧，虽有道理，却是一种过分的忧虑。土地的适度集中，形成规模化的大农场，肯定是将来中国农村的主要产业组织模式。只要交易的规则是公平的，土地用途是受控制的，加上税收的调节，是不必过分担心的。许多国家在土地制度变迁中的经验和教训足以供我们学习和借鉴。

    一种既积极又稳妥的办法，是将农民对土地的承包经营权资本化。现在，法律和政策允许并鼓励农民进行土地流转，也就是把承包权通过转包、转让、入股、合作、租赁、互换等形式转给他人，获取相应收益。但是，受到承包期短、不熟悉交易规则、缺乏金融支持的局限，转让方和受让方都有顾虑，流转周期短，操作不顺畅，怕政策多变，没有稳定的预期。

这些还不是最重要的，最重要的是，农民的承包权究竟是一种什么性质的权利，农民有没有进行交易的权利。在不能改变现有土地所有权的条件下，应该承认，承包经营权，不仅仅是一种使用权，也是一种财产权，是一种物权行为，即“他物权”。他物权源于罗马法，是在他人的所有物上，设定或者享有的权利。这样处理承包经营权，既不违背现有的法律规定，所有权还是集体性质的，又符合中国农村和农民的实际，是一种创新性的制度安排。邓小平曾提醒人们，对于新生事物，不要总是讨论“姓社还是姓资”的问题。在农村土地制度创新上，也不要陷入姓社姓资的争论。只要有利于农民收入长期增长，有利于土地更有效利用，就是值得肯定和试验的。

    对农民的保护已经有《土地承包法》，法律的初衷是给农民一颗“定心丸”，这也是现在每年中央一号文件全是农业问题的意图所在。给农民永久性的使用权，应该是农地制度创新的目标。农民有了上述的财产权利，就能放心大胆地进行土地流转交易，取得长期收益。

    减少农民，让农民成为真正的城里人，而不是继续留在农村，才是解决中国“三农”问题的根本出路。但是，普通的农民没有资本，凭什么进城？进了城，又凭什么安身？如果能通过农地创新，农民们就不再是一无所有，而是带着资本进入城市，而且可以在城里落地生根。

纵观过去的30多年，对于深刻改变中国面貌的经济改革，中国农民做出了不平凡的开创性贡献，对于令世界羡慕的中国经济增长，中国农民有核心贡献；更不用说，改革前，通过工农产品人为的“剪刀差”，剥夺农民利益，为中国工业化奠基，以及在过去的战争和革命年代中国农民的巨大牺牲了。所以，善待中国农民，应该是整个社会的自觉。而土地制度的创新，有可能收到改变农民宿命之功。

更多分析，请关注王福重新书《公平中国：开启未来十年新奇迹的钥匙》

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