国企反垄断不妨试试“竞争中立”

伴随既得利益集团的阴影，公众对国企的诟病从未停止，虚虚实实的消息总是在不经意间将国企推上风口浪尖。人们期待反垄断法在遏制国企垄断中有所作为，怎奈反垄断法也有自己的逻辑和技术软肋。面对国企与政府难以割舍的暧昧关系，多元目标诉求下的特殊激励结构，复杂的成本构成和备受掣肘的反垄断私人执法，以事后问责为主要特征的反垄断法在转型中的中国尤显羸弱。国企改革需要反垄断，可在反垄断法之外，我们还需要什么？

利益的拷问

自上市以来，中石油似乎经常陷于社会舆论的漩涡中。5月8日，先是有媒体爆出中石油为保护国内柴油价格，大量出口柴油的消息；接着又有消息称自5月份起，中石油华北天然气销售公司发出限气令并进行提价，外界则普遍质疑中石油的行为意在弥补进口天然气业务的巨额亏损。

无独有偶，当国人还沉浸在对北斗卫星导航系统的自豪中时，政府部门以公共利益和安全为借口的强制推行，也传递出异样的味道。据媒体报道，交通运输部要求9个示范省市的大客车、旅游包车和危险品运输车辆，在今年3月底前80%以上须安装北斗车载终端。贵州省交通运输部门也以遏制重特大道路交通事故的发生为由规定，从6月1日起，凡没有安装北斗车载终端的运输车辆将停运整改；在9月15日前，凡是卫星定位系统平台没有达标的企业，将被停止卫星定位动态监控，并从省重点营运车辆公共服务平台中删除。当人们茫然不知该如何调试对民族科技的自豪和对强制交易的抱怨时，北斗系统产业链上的国企已经忙着迎接人工的市场繁荣了。

垄断：难以抑制的冲动

国企天生具有垄断冲动。这种基因不只存在于中国的国家队，全世界的国企皆然。只是多年国企改革的经验表明，中国国企的垄断行为有着更为深刻的经济和政治根源。

首先，国企运营目标更加多元化。不同于民企逐利的单纯目标，除盈利之外，很多国有企业还承担着非盈利性目标，这是由国企的某些非盈利功能所决定的，如提供公共服务，保障就业岗位，实施产业政策，产生财政收入和抗衡跨国企业等。目标的多元化使国企相对容易获得优惠政策也更关注如何利用其扩大企业规模。因为企业规模越大,对政策的影响力就越大,容易获得更多的优惠政策和补贴;而除反垄断制度先进的国家外，各国普遍对给予国企的优惠政策和补贴措施之于竞争的影响鲜有评估和监管，这让国企得以在优惠政策和补贴措施的掩护和纵容下从事垄断行为。

其次，国企内部控制乏力。在中国，国企高管经常游走在企业管理人员和政府官员的双重身份之间，他们具有利用垄断措施扩大企业规模进而提升个人声望和开拓政治生涯的强烈动机。但与此同时，作为国企最终所有人的全体公民无法直接行使股东权利，监督企业运行和高管行为，董事会与最终所有人的利益分化导致监督功能难有实效。

第三，国企外部控制疲软。通过公司并购制度，原本可以借此驱逐经营不善的管理层以倒逼现有管理层提高经营业绩。但国有企业享有预算软约束，国企控制权之争在对政府补贴和救助的预期中常化于无形，国企管理层因此也较少担心并购的威胁和股市的波动。同样由于软预算的存在，债券市场和破产制度对国企业绩的监督、倒逼功能也被削减和弱化。国企用人机制僵化且颇受政府部门制约，高管以企业效率和公平竞争为代价的扩土拓疆行为难以通过更换管理层得以纠正。

第四，除了垄断的动机，相对于尚处幼年的民企而言，国有企业更具有实施垄断的能力。比如，除因承担公共服务而获得的政策支持外,国企还可能享有从提供公共服务迁移而来的土地、融资和担保优惠，对规制和破产在事实上的豁免，法定垄断地位以及对政府信息的掌握等。这些竞争优势都是私有企业难以企及的。

尽管有着比私营企业更强的垄断冲动和垄断能力，但反垄断法内在的技术逻辑矛盾却让其在国企面前经常手足无措。比如，若认定国企进行掠夺性定价或以不公平的高价销售，需要确定国企的生产成本。但事实是相当一部分国企财务信息不透明，即使财务信息相对透明的上市国企，由于其没有区分提供公共服务的业务领域和竞争性业务领域的成本，也很难判断其是否进行了交叉补贴，从而将垄断业务的优势进一步延伸至自由竞争市场。

竞争中立：从事后规制到事前预防

竞争中立的经典定义来自澳大利亚，澳大利亚也是最早建立该制度的国家之一。澳大利亚国库部和财政部于2004年联合出台的《澳大利亚政府对经理人的竞争中立指引》则明确规定，竞争中立要求政府企业不得因其国有性质而享有高于私营部门竞争者的净竞争优势。从先进国家的经验看，竞争中立的制度框架主要包括：第一，国企的首要目标是按照商业企业来运营。也就是说，国企的公司结构应该比照私有企业，政府与国企的运营应保持适当距离。第二，国企对员工和社会负有责任，但该责任应置于国企的合法商业目标之后。第三，赋予国企的任何优惠政策都应经过事先审查以判断它们的必要性和适宜性。第四，如果要求国企提供非商业性质的产品或服务，需单独订立合同且提供覆盖全部成本的资金。第五，在国企的公司治理框架中，应将政府的监管者，所有者和市场参与者的角色分开。最后，应建立定期报告制度来审议竞争中立制度改革的实施情况。参与者应包括监管机构、国有企业和独立的第三方机构。

考虑到中国反垄断公共执法羽翼未丰且十分谨慎，私人执法虽冲劲十足却备受钳制，一个从事前预防理念出发的、全面的竞争中立制度就显得极为必要。这一制度框架可以帮助防范国企的潜在垄断行为，弥补事后规制的不足。倘若任何一个产业政策的出台都经过是否影响公平竞争的检测，国有企业获得的任何一项优惠措施都与其提供的公共服务严格匹配，政企、政资能真正得以分开，所有这些可置于公众监督之下，那么公平竞争的基础将得以保障。

在讨论建立我国的竞争中立制度时，下列因素应加以认真考虑：一是地方保护主义。尽管巨型央企也许是竞争中立最大的威胁，但地方政府对地方国企的纵容行为也不容忽视。这一点对于中国这样的大国来说尤为重要，因为中国一个省的经济体量堪比一个中等主权国家。二是国企行为的商业性质。竞争中立制度仅适用于国企的商业性行为，因此需要对国企的商业行为和社会行为进行清晰的划分。三是实际和潜在的竞争者。尽管竞争中立制度的有效性有赖于竞争者的存在，但是竞争者未必是现实存在的，具有切实的市场进入威胁的潜在竞争者更需要纳入其中。四是成本收益分析。竞争中立制度的可行性依赖于其制度收益超过制度成本。在竞争中立的规制上，澳大利亚业已成熟的对国企的评估和独立诉讼机制，欧盟的透明度审查机制都可资借鉴。只有将国企的商业行为纳入透明的审查流程，才能有效遏制国企的垄断冲动。

虽然很多理论和实证研究表明由于公有制固有的激励缺陷，国企的效率可能低于类似的私有企业，但国企也有助于克服市场失灵和实现社会公正。因此，当我们一方面愤懑于国企公器私用，另一方面又慨叹反垄断法的无力时，理性的做法是进一步构筑公平竞争的制度环境，将事前预防与事后规制结合起来，切实维护反垄断执法权威。知易行难，没有人会怀疑在中国建立竞争中立制度时会遭遇怎样的羁绊和阻力。但如果中国不想坠入中等收入陷阱的梦魇，不想继续陷入GDP、CPI和PMI魔咒，或许，现在是开始的时候了。

(作者为美国伊利诺伊大学法学博士)