红会改革要厘清总会和分会的关系

红会“一荣不见得俱荣，一损俱损”。

北京大学法学院非营利组织法研究中心主任金锦萍教授如是评价。雅安地震后红会再次被推上民间舆论的风口浪尖。

另一方面，官方也在高度关注红十字会的相关监管问题解决。4月底，十二届全国人大常委会第二次委员长会议通过了全国人大常委会2013年立法工作计划。其中修改《红十字会法》被列入立法预备项目，视情况将在2013年或者以后年度安排审议。

现行《红十字会法》于1993年制定并施行，至今已有20年。该法共二十七条，分为总则、组织、职责、标志、经费与财产、附则六章。

金所任职的研究中心曾于2011年下半年起对《红十字会法》相关问题进行专门研究，历时一年之后推出了《红十字会法立法后评估》报告。

金锦萍认为现行《红十字会法》存在总会和分会的关系未能厘清等问题，从而造成红十字会系统内地方分割严重等现象。

5月13日人民日报刊文亦称，中国红十字会的改革，必然位于社会与行政改革的交汇点上。改革既要向着社会化的方向发展，又要改革既有的行政管理体制。

红会地方分割严重

《21世纪》：1993年《红十字会法》制定的历史是怎样的？

金锦萍：中国红十字会成立于1904年，由于历史原因，建国后一直未就红十字会立法。1988年《中国红十字会体制改革设想》中第一次提出红十字会立法问题。

《21世纪》：现在来看，1993年的《红十字会法》有哪些明显的不足？

金锦萍：目前看来，主要的问题在于：红十字会法律地位不明确；总会和分会的关系未能厘清；治理结构、财产规则、监管问题等方面存在规定不到位或者缺失。

《21世纪》：总会和分会关系未厘清怎么理解？

金锦萍：第二条规定红会是从事人道主义工作的社会救助团体，第十一条规定中国红十字会总会具有社会团体法人资格；地方各级红十字会、行业红十字会依法取得社会团体法人资格。

换言之，总会不需要登记，《红十字会法》直接赋予其社团法人资格。根据社会团体登记管理条例，地方分会和行业分会若要取得社会团体法人资格，就需要去民政部门登记。

然而，实践中地方分会的组织形式相当混乱：有些是事业单位，有些是政府部门，有些是在民政部门登记的社团法人。对此需要法律进行明确规定。

《21世纪》：关系未厘清带来怎样的问题？

金锦萍：对于总会和分会的关系，现行《红十字会法》规定的是“指导”关系，这不利于总会对分会的监督管理。

实践中，地方数千家红十字会由各级地方政府设立，都具有独立法人资格。因此目前红十字会系统内地方分割现象严重，总会对于地方红会的人事、财务既没有决策权，也没有监督权。换言之，上级红会对下级红会基本没有问责权，上级既不能去调查下级，也不能管理下级，对人财物都是没有实际管理权的。

地方红会基本上是各自为政，总会是无法统一领导的。所以，红会“一荣不见得俱荣，但是一损俱损”。只要一个地方红会出事，公众都将其归咎于整个红会。

地方红会出事，总会也很无奈，束手无策。你说万元发票，你得问上海地方政府；你说针对红会的投诉，你得去问当地政府。谁对地方红会有人财物方面的管控权利，就去向谁问责。一般都是同级政府对地方红会具有人财物的管控权。

《21世纪》：红会总会和分会的关系在法律上应该如何调整？

金锦萍：一种思路是将红十字会视为一个法人，地方分会只是总会的分支机构，总会享有对分会的人财物处置权，总会和分会合并财务报表，就如同美国红十字会。但是改革难度非常大。

第二种思路是与现实妥协的结果：总会和地方分为各自为独立法人，但是要赋予总会必要权限：例如调查权和对于地方分会的一定程度的人事任命权。我建议在修订本法时明确总会分会关系，并授予总会一定职权。

红会应经受得起监管

《21世纪》：现行《红十字会法》对红会的财产和制度作了如何规定？有哪些滞后？如何修改？

金锦萍：现行法律规定红会经费来源于会费、捐赠物资、动产和不动产收入和政府拨款。存在问题有：其一，动产和不动产的收入来源定义太狭窄，动产和不动产是一个物的概念，未能涵盖知识产权、债权、股权的收入；其二，政府拨款也不是一个确切的法律术语，得修改为政府资助；其三，应该允许红十字会通过开展业务获得一定收入(这也是国际惯例。只要红十字会将收入全部用于红十字会的宗旨和使命，就没有违反非营利性原则)。

此外，募捐活动规定太笼统，也缺乏其他法律的支撑，这折射出在国家层面对募捐行为规范的空白。修改思路是可以在《红十字会法》里面进行原则性规定；当然更理想的是国家适时出台公益募捐法规，适用于所有公开开展募捐活动的组织。

财产规则中应该明确关于红十字会可以从收入中列支合理的行政成本。目前国家财政拨款只是覆盖红会在编人员，但是作为一个人道主义救助社团，需要实施大量项目，都会发生各种成本，甚至招募志愿者也是需要成本的，比如交通费、吃住费用及志愿者培训费等。

但这一切的前提是，红十字会也需要经受得起监管。1993年立法时，社会领域的改革并未启动，社会组织数量很少，政府与社会的关系并没有得到充分讨论。所以该法把对红会的监督权配置给了政府，政府主要通过审计监督。

修改《红十字会法》时应该构建一个立体监督体系。依然需要审计，但通过政府审计部门还是通过社会审计机构来审计，值得讨论；审计是依据事业单位财务制度还是民间非营利组织会计制度来审计，都需要明确。同时需要构建红十字会的自律机制，并推出信息公开制度，引入媒体和公众监督。

《21世纪》：您认为，现行《红十字会法》存在缺失的地方在哪里？应如何增补？

金锦萍：对红会的内部治理结构和志愿者招募规定，是欠缺。新法制定的时候应该对红会治理结构做出一些原则性和底限规定，并授权红十字会章程详细确定会员资格、会员权利义务等内容。

新法应明确规定红十字会招募志愿者的原则性规定。具体的规范可以是红会在《红十字会法》的授权下再去制定相关办法，或者国家层面需要对志愿服务进行规范，推出一个新的法律条例，适用于所有招募志愿者的组织。