建立以民生改善为目的的城镇化模式

　　自1998年十五届三中全会第一次提出“小城镇，大战略”，到党的十六大决议提出繁荣农村经济，加快城镇化进程，一直到十八大报告，一系列党的决议、中央政府的规划，一直把推进城镇化进程作为我国重要发展战略目标之一。笔者认为，城镇化不是简单的人口比例增加和城市面积扩张，更重要的是实现产业结构、就业方式、人居环境、社保保障等由“乡”到“城”的转变。必须逐步改变传统的增长导向型城镇化模式，以民生改善为根本目的，不单纯追求城镇化速度，更关注城镇化进程中人的生活质量的提高。

　　一、我国城镇化进展与问题

　　改革开放以来，我国城镇化经历了一个起点低、速度快的历程，取得了显著成效，突出表现在以下方面。

　　一是城镇人口迅速增加，城镇化率大幅提高。进入21世纪以来，我国城镇化进程基本保持在年均提高1个百分点的水平上，远高于同期世界城镇化发展年均提高0.2个百分点的平均水平，也快于许多新兴工业化国家城镇化发展的速度。1978年到2011年，城镇人口从1.72亿人增加到6.9亿人，城镇化率从17.92%提升到51.27%，达到世界平均水平。

　　二是城市数量和规模不断扩大，形成若干具有国际影响力的城市群。1978年至2010年，城市数量从193个增加到657个。环渤海、长三角、珠三角三大城市群以不足4%的国土面积，集聚了18%左右的人口，创造了40%左右的国内生产总值，成为参与国际经济合作与竞争的主要平台。

　　三是城镇建设成效明显。城市建成区面积扩大，住房条件改善，城市交通、供水、热电、绿化、环境卫生、电信等基础设施体系不断完善，扩大了城镇人口容量，提高了城镇现代化水平。

　　四是城镇布局日趋合理。从宏观空间看，我国城镇空间合理布局的“大分散、小集中”格局正在形成，表现为与我国地理环境资源基本相协调的东密、中散、西稀的总体态势。从微观看，城市内部空间，中心城区、近郊区以及远郊县的城镇空间结构层次日益显现。

　　与此同时，我国城镇化发展中也存在一些问题，一是土地城镇化快于人口城镇化。当前，土地的城镇化已明显快于人口的城镇化。现阶段的城市发展多采用低密度、分散化“面状扩张”的方式，城市规模和占用土地面积迅速扩大。据统计，2000年至2010年全国城镇建成区面积扩张了60%多，远高于城镇人口的增长速度，而同期人均建设用地133平方米，超过国家规定限额的30%。行政等级高的城市，其建设用地扩张更快，2000年至2010年，地级以上城市市辖区的建成区面积增长95.8%，而同期县级以下城镇建成区面积仅增长50.9%。一些省会城市人口占全省人口的比重才百分之十几，但他们拿到的用地指标达到了全省的30%以上，有的甚至达到50%。

　　二是“半城市化问题”突出。从发达国家的经验来看，非农化、城镇化与市民化本应是“三位一体”的整体，而我国这三者又严重脱节，形成了独特的“半城市化”现象。所谓“半城市化”是指农村人口向城市人口转化过程中的不完整状态。我国城镇化水平是以城市人口占总人口的比例测算出来的，而城市人口定义为“城镇户籍人口+暂住人口”，暂住人口又是以在城镇有固定工作、居住半年以上为标准的。2011年，我国城镇化率的官方统计数据为51.27%，但这其中，城镇户籍人口占总人口的比例只有35%。两者相差的16个百分点中，蕴含的数以亿计的农民工不能与城市居民享有同等待遇。因此，这部分人虽离开了农村，但又没有真正融入城市，由此形成了独特的“半城市化现象”。这种半城镇化现象固然支撑了低成本的工业化，但又引发了一系列的社会经济矛盾。特别是有的地方行政部门为了显示政绩，热衷于搞行政区城镇化，把广大城乡混合地域当成了城镇化地域，人为提高城镇化水平。

　　三是农民工的市民化问题。农民工是中国城镇化的生力军与先锋队，是中国经济社会转型过程中的特殊概念。庞大的农民工阶层为城市建设与经济发展作出了不可替代的贡献，但在居住、就业、社会保障、子女教育等方面受到歧视与排斥，难以完全融入城市社会，完成自身的市民化进程。在第一代农民工问题尚未解决的情况下，现在又冒出了新生代农民工的问题。这些新生代农民工人数已超亿，占农民工总数的61.7%，占全国职工总数近一半。农民工虽然进入了城市，但没有真正融入城市；离开了农村，但仍与农村有着千丝万缕的联系。

　　四是城镇化结构不合理。结构不合理主要表现为“大的太大，小的太小，缺乏中间环节”。我国不乏500万人口，乃至上千万人口的超大规模城市，这些城市已经面临较为严重的“城市病”问题。而众多的建制镇和集镇规模太小，中间规模的城镇数量缺乏，人口从农村向城市转移缺乏必要的过渡环节。

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