张千帆宪政发展关键在民众参与

12月4日，首都各界纪念现行宪法公布实施三十周年大会在北京举行。

中共中央总书记习近平在大会上讲话指出，全面贯彻、实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，一切违反宪法和法律的行为都必须予以追究。

此前，党的十八大报告明确指出：“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。”

中华民族追求宪政已逾百年，国家恢复宪法秩序则从30年前开始。现行宪法于1982年颁布。这部宪法有怎样的特征？何为宪法，如何履行宪政？宪法与司法改革、政治体制改革等，是怎样的关系？本报就这些问题专访了中国宪法学研究会副会长、北京大学教授张千帆。

张教授指出，1982年宪法相对稳健，而且将公民权利保障放在国家权力机构之前，显示权利保障是宪法的基本目标，国家制度是实现这一基本目标的手段。

他认为，今后中国宪政的发展，会是自上而下和自下而上路径的结合，在此过程中最关键的是怎样让中央真正了解老百姓的意见。

“社会—媒体—中央—地方诸多环节中，任何一个环节受阻都将造成制度改良无功而返。”张千帆说。

宪政发展路径

《21世纪》：作为一个法学家，你如何理解宪法的作用？

张千帆：宪法不言而喻很重要。一个社会能没有民法或刑法吗？不能，那样社会就没有章法了；一个国家能没有行政法吗？当然也不能，那样政府就失去约束了。宪法也一样，一个没有宪法或宪法不起作用的国家是没有章法的国家。

而之所以说宪法比行政法还重要，是因为宪法对公民权利的保护更全面，几乎所有宪法权利都是对公民基本权利，譬如言论自由、选举权、人身自由、财产权、平等权等等的保护。如果宪法规定的私有财产得到全面保障，政府就不能随便拆居民的房子，征农民使用的土地；如果宪法规定的平等权得到落实，随迁子女就可以就地高考……可以说，如果宪法的任何一条规定得以全面落实，都会对公民权利保障发挥巨大作用。

《21世纪》：1982年宪法具有什么样的时代特征。它和此前的宪法有何最大的不同？

张千帆：1975年宪法和1978年宪法受“文革”影响较大，规定了许多不切实际的口号。1982年宪法相对稳健，而且将公民权利保障放在国家权力机构之前，显示权利保障是宪法的基本目标，国家制度是实现这一基本目标的手段。在这个意义上，1982年宪法堪称是一部“自由主义宪法”。

《21世纪》：此前孙志刚之死导致收容遣送制度的终结，唐福珍自焚也一定程度推动了新征补条例的出台，这样推动制度前进的个案，是个体不幸中的“幸运”，还是我国宪政建设中的一条路径？

张千帆：中国近年来宪政发展有两条路径：一是自上而下的“官方路径”，一是自下而上的“民间路径”。民间路径是一条可行的维权之路，但没有政府主动参与，民间维权注定带有根本局限性。

其实孙志刚模式也不是纯粹自下而上，最后还是要通过中央废除此前制定的制度。今后中国宪政发展，会是自上而下和自下而上路径的结合，在此过程中最关键的是怎样让中央真正了解老百姓的意见。

中央与地方张力

《21世纪》：在宪法规制下，你认为中央和地方会是怎样一种张力？

张千帆：随着经济活动的影响范围越来越大，中央在宪法上可以行使的权力范围也越来越宽，但是在宪法上可以做的事情未必全部由中央单独承担。

比如在环保领域，中央可以通过立法为全国规定统一的环保标准、在各地建立环境污染监测站、为各地治理污染投入配套资金，但具体执法可以留给地方。

在教育领域，中央规定全国统一的普及教育和教学大纲，并为贫困地区提供足够的经费，但具体办学可以交给地方。

在耕地保护和土地流转领域，中央也可以规定全国耕地总面积红线及各省分布，但是具体的土地规划和用途变更审批，则一般在省内完成。更重要的是，中央有义务通过更清晰的土地产权制度和更有效的权利保障机制，在保护城市与农村居民财产权的基础上，保障国家粮食安全。

《21世纪》：有些改革是从地方冒头的，甚至一开始可能是违反法律甚至是宪法的。应该如何将改革的违宪风险降到最低？

张千帆：首先宪法本身也有规定得不尽合理的地方，比如1972年、1975年及1982年宪法中规定的人民公社，把农民的手脚绑在土地上，剥夺了他们的自由。这种状况在1982年宪法之后还存在，一直到1993年这个条款才从宪法中拿掉。

当然大多数时候我们假定宪法规定是合理的，所以应该被适用。我认为在这样的前提下，中央政府在改革的时候就应该先改宪法，不需要让一个地方违宪的试验存在那么长时间。

但像我们这种单一制的国家，地方政府没有修宪的权力，所以在这种情况下还得允许地方政府去试验。这种做法表面上看是违宪的，但实际上是一种良性改革。

司法能否保持中立

《21世纪》：中国的司法改革在艰难推进，您如何看待？

张千帆：中国的法院承担着一些在西方法院看来也很难处理的任务：比如平衡错综复杂经济关系中的民事争议；比如制约社会转型期随之而来的各种犯罪行为，同时还要对犯罪嫌疑人的基本权利给予适当尊重；他们不仅要对行政权力进行适当干预，而且还要确保判决同执政原则和政治方向保持一致。

中国司法部门受到一些长期存在的问题困扰，比如贫困地区法院经费短缺、法官待遇低，财政和人事依附当地政府。“执行难”使一批司法判决成为政府开出的空头支票、司法腐败和经济增长成比例……这类问题层出不穷，我将之称为中国“司法综合征”。

但主要问题还是在双重权力结构体系下，司法能否保持中立。一个是法院内部的管理结构，一个是法院作为一个整体对外的管理结构，比如和政府还有执政党之间的关系，能否保持中立。

《21世纪》：2006年，执政党提出“依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导”的社会主义法治理念。你认为这一理念为今后的司法工作提出了什么样的要求？

张千帆：中共十五大就提出的“依法治国”和其它目标是相辅相成的，都是为了实现法治国家。问题在于司法如何以自己的方式促进“执法为民”、“服务大局”。

世界各国规律都表明，职业化司法是法治的必备条件，而法治就是最大的“大局”。一个社会离开法治怎么可能和谐稳定？而以违背法治规律的方式来改革司法，结果只能是法院不成其法院，法官不成其法官；没有公正司法，又如何实现法治？

法治提供秩序保障

《21世纪》：你认为在政治体制改革中，法治的作用是什么样的？

张千帆：法治是任何改革的秩序保障，政治体制改革当然也不例外。良性的体制改革有助于法律的贯彻落实，从而促进中国法治。

《21世纪》：“党必须在宪法和法律范围内活动”，这既是党章的明确规定，也是十八大报告再次强调的。从早前提出的党政分开到后来有学者提出的依法治党，党内改革都被放在靠前位置，那么党内改革是否以及如何法治化？

张千帆：党政分开应是一个大的方向，但现在还无法全面做到，应该继续提倡依法治党，向党内法治化方向发展。

党内法治化，就是指按照执政规律，执政党的领导要分领域。党的领导在立法、行政、司法领域所发挥的作用是不一样的。在立法领域，党可以发挥很大的领导作用，形成一种全民意志的凝聚作用。有些地方党的一把手兼任人大常委会主任，我觉得这在某些条件下是比较好的做法。

《21世纪》：你认为法治建设与特殊利益集团的博弈应采取怎样的策略？

张千帆：民主与法治建设必然会遭遇既得利益集团的抵制，而没有人民的参与，改革必然失败。因此，在未来的改革过程中，必须通过各种方式促进人民的参与，允许人民发表不同意见，为人民监督政府提供更有效的制度保障。