铁路改革莫蹈电力改革覆辙

周彬

盼望和议论多年的铁路行业改革水落石出，对比电力行业改革，我们有理由担心：铁路改革会不会重蹈电力改革覆辙？因为二者有太多共同点。这两个行业都是由以前的部委演变而来，政企关系复杂；都是重要的基础设施部门，各个地方为了发展经济对这两个行业都是趋之若鹜、垂涎三尺；都是资金密集型行业，需要大量的建设资金，投资周期长；都是自然垄断型行业，铁路线路和电网如果重复建设会造成巨大的资源浪费。都有类似的纵向企业流程改革目标，例如电力的厂网分开、输配分离，铁路的路网分开、调运分离等。都面临一定的竞争，铁路面临民航和公路运输的竞争，电力内部有新能源的竞争。

原有的铁道部兼顾监管和企业，既当裁判员又当运动员的弊端显而易见。虽然有引进高铁技术、铁路几次大提速等成就，但是全行业的效率低下、运能不足，春运一票难求的状况多年没有缓解。这些都是垄断体制的必然结果。缺少合适的规制，垄断必然造成价格高、供给数量少、产品质量差、服务水平低。

铁路改革不是企业改革，而是一个行业的改革。参照电力改革过程，必然有以下几个问题是绕不过去的。

一、如何理顺监管体制

电力改革后成立的电监会由于电力市场价格机制没有建立，一度面临没有市场监管的局面。交通运输部、国家铁路局和国家铁路总公司从改革方案来说权责比较明晰：交通运输部负责宏观规划，铁路局负责行业监管，铁路总公司负责企业业务经营，还负责铁路调度统一指挥。但是铁路总公司几乎是铁道部的翻版，如果是过渡性方案，还可以理解，否则企业即是行业的现象不符合市场经济竞争原则。

完善的监管体制必须有合理的定价机制。但是完善铁路的定价机制并不一定是提高价格。日本铁路改革后，绝大多数业务价格都没有提高说明依靠竞争完全可以降低成本、提高效益。在客运方面，如果提高火车票价格，由于需求价格弹性低会直接减少经常使用火车的中低收入者福利，不利于社会公平。这和石油化工行业的定价机制社会影响不同，石油化工行业定价更多的是影响车主和运输企业，这些一般是中产阶级。但是另外如果保持较低的价格，铁路企业总是亏损，不仅无法保证铁路全体职工的利益，最终这部分赤字还是会演变成隐形财政问题，毕竟铁路总公司是国有独资公司。

监管体制涉及多部门，权力和利益在国家发改委、国资委和交通运输部以及企业和消费者之间也有一个协调和分配的过程。美国经济学家乔治·斯蒂格勒(George　Stigler)及其他学者在上世纪六七十年代通过对铁路、电力等垄断部门的规制效率进行研究发现，规制并没有起到明显提高消费者和社会福利的作用，反而提高了被规制者的价格和利润。换句话说就是监管机构被监管对象俘获，形成了合谋利益集团。中国应该防止这种俘获现象出现。另外我们也应该认识到有合理诉求的利益集团是社会进步的推动力量之一。

二、如何增加市场竞争

增加市场竞争的办法就是增加市场主体，赋予市场主体更多的经营权利。这个有时候又和监管目标发生背离，分散化、竞争增加显然增加监管的难度，而大一统的思维在中国具有天然的生命力，电力改革的踯躅不前说明尤其是遇到问题的时候，往往统一管理统一协调能够更快解决问题。例如电力改革“省为实体”不但没有形成横向竞争关系，反而在地方政府的背书下形成分省割据，垄断更甚，以致出现二滩弃水的情况，令人叹息。横向竞争方面出台政策必须更加谨慎，切莫南辕北辙。

增加横向还是纵向的竞争需要结合铁路的具体情况分析。改革前，铁道部下属18个铁路局(包括青藏铁路、广州铁路)、8个其他企业和21个事业单位。铁路的这种天然连接性决定了最好采用纵向分拆的方法，专门负责铁路建设企业、负责制造机车等装备企业、货运企业、客运企业、火车站等等按照上下游业务不同可以分拆，这样最大限度地增加竞争，同时又保持自然垄断的规模经济，可以划分出公益性和营利性业务，从而有利于开展价格管制和财政补贴工作。横向的竞争也要鼓励，在相同地域相同业务领域如果可能都要至少引进两家企业，这样可以比较出成本，进而可以确定企业的补贴额度。同时铁路总公司的统一调度职能应该交给独立的第三方；铁路建设的职能也应该交由专门的企业去做，避免出现电力改革企业做大、利益固化，只是变了名称，垄断的实质依然的状况。

自然垄断在铁路行业也并不是一成不变的，会随需求规模的扩大、技术进步而改变。刚建成的一条专线也许会亏损，但是一旦需求增加，这些需求会自动寻找替代，而形成倒逼竞争。目前火车在中长途客运和货运方面具有优势，但是如果规划得当中长途客运会受到民航的冲击，货运会受到公路运输的竞争。

三、如何化解巨额债务问题

债务无疑是目前铁路总公司面对的最为棘手的问题。如果不采取合理的办法解决，而是还依靠政府信用、财政拨款，则不可能完成铁路行业的政企分开。根据铁道部的公开数据，截至2012年三季度末，铁道部总资产4.3万亿元，总负债2.66万亿元，资产负债率达到61.81%。同电力企业的高资产负债率水平还有一定差距，但是要防止陷入类似电力企业在资本市场上的困境。

铁路巨额债务大部分来源于前任铁道部部长刘志军所选择的跨越式发展高铁时期，自2011年以来，铁道部逐步进入还款高峰。超常规的融资并没有相应的收入匹配，铁道部的税后利润在2008年和2012年都是负数，其他年份的税后利润即使为正，也很少。自然净资产收益率极低，2010年和2011年接近为零。即使利润加上铁路建设基金，净资产收益率也不超过5%。随着负债率的攀升，铁路融资出现困难。2011年7月21日，铁道部发行年内第三期短期融资债券，200亿元的发行规模最终有效投标只有187.3亿元，遭遇铁道债历史上首次流标，随后发改委出面澄清国家信用担保才解决市场的疑虑。

铁路债务问题可以借鉴化解银行不良贷款的办法，成立资产公司。同时铁路资产在目前的中国仍然是优质资产，只要注重期限和流动性管理，不会造成太大的问题。采取资本化的办法可以解决一部分，利用市场化的盈利解决一部分，同时国家财政承担一部分。可以采取门槛拍卖的方法引进民营资本也可以化解一部分债务。

从世界其他主要国家的铁路改革经验来看，没有统一的模式。铁路行业整体上是属于政府管制的行业，但是也注意发挥市场的配置资源作用。美国铁路营业里程居世界第一位，但是美国的铁路行业特点主要是市场占据主导地位(铁路产权大多不是政府所有)，同时政府对铁路公司的定价和企业兼并实行管制。1980年以后，铁路行业开始放松管制。目前隶属运输部的地面运输委员会(Surface　Transportation　Board)负责铁路行业的监管，管制的重点是垄断性的铁路货运运价。尽管美国的法规对垄断行为有严格的限制，但是由于铁路行业的特殊性，一些区域还是形成了一家公司提供货运服务的局面。一些利益集团例如化工行业协会等竭力要求实行更严格的价格管制。不过对于铁路运价管制不仅仅为了维护托运人利益，同时也强调保持铁路公司合理的赢利水平，提高铁路公司的竞争能力，促使其不断更新技术设备、吸引更多的运量、提高服务水平和劳动生产率，否则铁路公司亏损对政府对企业都不是好事。日本国土细长，沿太平洋的海岸线经济发达，适合铁路发展。日本的铁路体制和中国类似，过去也是以政府主导为主。上世纪七八十年代，日本铁路行业大量亏损，效率低下。1987年日本政府对铁路进行改革，国有铁路公司被拆成六个客运公司和一个货运公司，并赋予其一定的投融资权力同时给予财政补贴，并对价格进行上限管制。改革后铁路行业冗员减少、效率和服务明显提高。

从新一届政府机构改革和政府职能转变方案和实践来看，决策层的改革目标显然是市场化取向，即是让市场在资源配置中发挥更重要的作用，发挥价格的杠杆作用，同时在市场失灵的领域引入政府，发挥政府的作用。但是也要注意到政府也有可能失灵。

(作者为东北财经大学国民经济学博士)