不动产统一登记社会基础设施建设的关键

　　国务院办公厅近日就实施《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工发出通知，要求2014年6月底前出台并实施不动产统一登记制度。此举是为了落实《物权法》规定、保护合法财产权，促进房地产市场调控长效机制建设。但从新一届政府执政理念和上述方案中的其他内容来看，我们认为此举更强调我国社会基础设施建设的重要性。

　　在市场经济条件下，公民个体和市场交易更加自由了，国家不直接干预微观事务。但是，除了法律法规外，国家宏观干预的基调更强调精密化、隐形化和深刻化。国家通过大量制度化的机制让公民逐渐把外在的约束转化成内在的自我约束，并自觉把许多规范看成是社会规范和公共规范，并将其看成是一种“超我”的社会化机制去遵守，从而在不破坏个体自由的前提下实现对公民个体间和整个市场、社会的调控和形塑。

　　上述国家制度化机制的内容除了法律、法规等正式制度外，更多的是由道德秩序、信用结构和基础秩序构成的社会基础设施。有效的社会基础秩序为社会问题解决提供必要条件，进而才能使社会进入可治理的状态，特别是市场失灵时。构建社会基础设施的关键是一系列简单而技术化的基础制度，如有效的财产记录制度、规范的收入管理制度、严格的票据和账目管理制度等。这些基础制度的作用之一，就是对社会各个主体经济社会生活的各个环节进行清晰而准确的记录或登记。事实上，这种记录或登记是社会基础设施的基础。

　　随着我国市场化改革的深入，特别是改革开放和融入一体化世界的程度越来越高，我国在经济建设、金融贸易、社会生活等方面的自由程度越来越高，政府也需要逐渐退出微观事务干预，通过法律法规和社会基础设施来实现对经济社会的间接干预。但是，我国在社会基础设施建设方面却严重滞后，特别是以不动产为核心的居民私有财产登记制度。

　　在公民的私有财产中，以房屋为主要载体的不动产往往是占比最大、分量最重的部分。不动产登记是不动产产权界定、保护和执法的基础，也是形成保护私有财产文化氛围的基础。更进一步，以不动产登记来对居民财产进行详尽的数字化管理，形成国家对于居民财产强大的管理能力，激励国民通过自身努力去创造更多的财富，而不是可以轻易地去占有别人的财产或挖苦心思地去侵害别人的财产，并通过财产登记的数字化管理建立赔偿机制，对于侵害财产的人进行处罚，社会财富增加的源泉也赖于此。试想，在道德约束和信用制度仍有待完善的情况下，如果不动产登记制度不健全，占社会财产主体的不动产领域必将成为被侵害的“重灾区”。

　　目前，我国在不动产登记领域存在着登记缺失、权属复杂、集合等级程度低的问题。首先，老旧房屋、小产权房、部分特权占有的不动产、集体土地登记缺失情况很普遍。即使有登记的记录，也存在着产权实物边界、权利边界、权利人不清楚的普遍现象，特别是近年来由于人口流动、土地征收、城市外延扩张和规划调整，不动产登记事实上缺失的问题就更加严重。其次，我国不动产权属现状非常复杂，根据所有权分为国有与集体所有，按性质分为林地、草地、农地以及建设用地，根据区域又区分为农村建设用地使用权、土地承包经营权以及城市建设用地使用权。此外，不动产登记还存在多个部门分头管理的问题，集合登记程度很低，如林业部门发林权证、农业部门发承包经营权证、建设部门或政府发房产证和宅基地证，国土部门发土地使用权证，而不同部门之间对不动产登记的管理不严、规制不统一、权责不明晰。同时，由于测绘标准不同或登记依据不同，也存在权属不明或重复登记的情况。不动产登记集合程度低造成跨区域、跨部门间信息不对称，给不动产产权违法行为创造了空间。

　　不动产登记存在上述诸多问题导致由产权登记、界定、保护和执法构成的产权基础设施缺失，不动产产权侵害和争议已经成为我国财产领域存在的最大问题。当前，我国集体土地市场化难题、小产权房悬而未决、征地拆迁社会问题等，都与产权基础设施缺位有关，而这些问题已经成为阻碍我国新型城镇化推进、经济转型和社会矛盾化解等进一步深化改革所面临的“拦路虎”。

　　而且，不动产统一登记制度也是完善我国社会保障体系、财税体制改革、住房政策制订和房地产市场调控的基础。在住房为主的不动产已经成为城镇居民社会保障主要渠道的情况下，不动产登记越完备，就越有利于搞清楚居民的不动产拥有和财产拥有情况，可以了解城镇居民社会保障的实际需求，将社会保障投向那些更需要保障的人群，避免目前社会保障存在着“全民覆盖但实际上是撒胡椒面”的弊端。在建立公共财政和间接税为主的财税体制改革框架下，不动产登记越完备，就越能够科学地了解哪些人群和地区对于公共基础设施的需求越大，财产税应该向哪些人群征收并避免逃税问题。不动产登记越完备，就越利于了解目前居民住房数量和质量上的结构性差异，未来各个地区住房要建多少、建什么档次的住房、住房保障应该针对哪些人群、采取何种保障模式等问题也就更清楚。特别是，不动产登记越完备，限购和房产税应该主要针对哪些人群、改善型住房需求和投资型需求如何区分等房地产调控难题也就可以解决了，这就是所谓的房地产调控长效机制建设。更进一步，如果通过不动产统一登记能够对居民最大私产做到切实保护，社会信用制度和道德建设将迈出重大一步，社会基础设施建设也将走入正轨，国家在经济政策、财税政策、金融政策、人口政策、社会政策等方方面面进行精确集约型的管理能力将大大提高，政府和市场的关系、边界也就更加清楚了。

　　因此，此次国家提出统一不动产登记制度与统一的信用信息平台、统一社会信用代码、出台并实施信息网络实名登记制度等其他28项内容并列，要求在2014年6月底前必须完成，此举足可以窥见国家对于社会基础设施建设的重视。