城镇化不是更名升级

　　据媒体报道，随着城镇化发展规划颁布时间日趋临近，从1997年开始基本冻结的“撤县设市（区）”有再度开闸的迹象，民政部从“十八大”之后，已经准予吉林、云南、江苏等省设立了新的市（区），其中，今年1月24日吉林扶余“县改市”、云南弥勒“县改市”，以及2月19日江苏南京完成全部“县改区”，引起了舆论的普遍关注。

　　在过去很长一段时间里，我国的城镇化一直是大城市的“城镇化”，这种片面追求城市规模扩张的发展模式，已经引发了一系列“不良反应”，例如工业化过分超前城镇化进程，导致城市工业粗放型增长；户籍人口城镇化严重滞后于常住人口城镇化，激化了社会保障和福利分配不均的矛盾。因此，今年的政府工作报告明确指出，要合理控制大城市、特大城市的发展规模。而随后发改委也表态称，要搞好城市布局，大中小城市都要有一个合理的结构。从这个层面上看，从县城这个行政体系中最低的设市单位开始城镇化，无疑是一个很好的尝试。

　　不过，需要看到的是，当年撤县设市（区）之所以被国务院叫停，很多地方在土地财政的刺激下，难以抑制自身的扩张冲动，撤镇设市后盲目做大城区人口和经济总量，无视农村劳动力在向城市转移过程中的障碍，导致了大量农民工“身体进城，权益不入城”的“伪城市化”现象，背离了设置政策的初衷，无疑是重要原因。而就目前来看，很难说有明确的迹象表明，地方政府可以摆脱土地财政的束缚，抑制自身扩张冲动。在此背景下，笔者担心，撤县设市（区）的最终效果可能难以尽如人意，地方政府是否会将其当做新一轮扩大投资和“圈地运动”的号角，新型城镇化是否会重走过去“大干快建”，而忽视户籍管理、公共服务等的老路，都有待进一步观察。

　　不可否认，我国51%的城镇化率的确低于其工业阶段应有的水平，但这并不意味着我们必须要立刻增加名义上的城市规模，相反，在这个城镇化刚刚过半的阶段，我们有必要解决过去城镇化中的积弊。例如在土地方面，一方面，随着城市的扩张，人多地少是阻碍中国城镇化的核心问题之一，根据世界银行统计，中国的人均耕地面积仅1.2亩，远低于全球3.1亩的平均水平；但另一方面，农村仍有大量的土地处于被低效率利用的状态，有调查显示，近八成农民工在外出打工时，选择将土地交由留守的老人耕种甚至直接抛荒。因此，未来相比起行政区划上的改革，土地制度的改革可能是更为重要的一环。无论是集约使用耕地，还是农村集体建设用地的流转，有关部门有必要设计出与城镇化进程中人口流动方向相适应的顶层制度，只有这样，才能有效保障粮食安全和农民利益，推动城镇化的可持续发展。

　　笔者认为，新型城镇化不再是钢筋水泥式的城镇化，也不仅仅是行政区划上的城镇化，而应该是质量和效率上升级的城镇化。城镇化需要依靠大、中、小城市协调发展，但更需要各地根据自身的经济和社会实际情况合理发展，而不是一拥而上的更名升级。