刘波职能革新才有创新型政府

3月17日，借两会闭幕后记者见面会的机会，新任国务院总理李克强系统地阐述了他的执政思路。他说，为了实现持续发展经济、不断改善民生、促进社会公正这三项任务，需要有三大保障：一是建设创新政府，依靠改革开放使经济社会充满活力；二是建设廉洁政府，增强政府的公信力、执行力和效率；三是建设法治政府，把法律放在神圣位置，无论任何人、办任何事，都不能超越法律的权限，用法治精神来建设现代经济、现代社会、现代政府。

“创新”一词近年来已经广泛出现在中国领导人的讲话和政策宣示之中。创新本来是一个隶属于经济与产业范畴的概念，意指新的产品、服务、技术、组织结构、管理方式等的产生。胡锦涛在2006年提出，要在2020年之前将中国建设为“创新型国家”，增强自主创新能力，取得一批具有全球性影响的科学技术成果等。当然在此过程中，政府也要发挥鼓励、推动和创造宏观环境的作用。从这个意义上说，创新政府是指能有效促进产业技术创新的政府。

但结合李克强讲话的历史背景和上下文来看，应该对他所说的创新政府做更广义的理解，不应只停留在方法、技术的“术”的层面，而应上升到制度、价值观、政治伦理的“道”的层面，主要不是指政府实施刺激、鼓励企业与科研机构创新的政策，而是指政府自身的组织结构、工作方式以及执政思路、执政理念的创新。只有这样的制度创新才能释放“制度红利”，达到“使社会经济充满活力”的效果。

从广义的角度来理解政府创新还应该包括两个层面。一是，政府创新的主体不仅是中央与地方的行政部门，还应该包括各级的立法与司法部门，以及作为中国政府体系领导者的执政党本身的革新。另一方面，政府创新不仅应涉及政府组织构造的革新(例如今年两会期间实施的大部制改革)，以及提升行政效率、优化政府体制、更新治理工具、提高政府效能等操作层面的革新，最重要的还应该是政府职能的转变，而政府职能的转变要涉及许多方面，需要减少政府对微观层面的干预而更多实施宏观层面的调控，及提供制度环境，以及减少直接行政手段的运用而更多使用经济、法律的综合调控手段，同时改革政府的责权范围，实施更大程度的政企分开，以及政治事务与社会管理事务的区别对待，避免以政治斗争的方式处理社会管理中出现的正常的民众内部矛盾。

现代经济学认为，制度本身就是一种公共物品，也许是政府所能提供的最为重要的公共物品。政府需要根据变化了的环境不断革新制度。美国发展经济学家弗农·拉坦认为，制度创新有三个层面：一种特定组织的行为变化；这一组织与环境之间的相互关系的变化；在一种组织的环境中支配行为与相互关系的规则的变化。国内政治学者、中共中央编译局副局长俞可平认为，应将政府创新分为三类，政治改革、行政改革和公共服务。第一类涉及政治代表的产生方式，政府与社会的关系以及调整行政、司法、立法机构的关系，如民主选举、政治参与、权力监督、立法改革、司法改革等；第二类主要是行政机构内部以降低行政成本和提升效率为目的的改革；第三类主要涉及政府公共服务的提供，包括教育、卫生、环保、社会保障等。也许中外学者都会认同，政府创新的关键不在政府之内而在政府之外，在于改变它与社会的关系，在于制度环境的提供，而这必然是一个系统工程。

全球化和信息化给中国的政府制度带来了巨大挑战。现在人们对外部世界有了更多、更深入的了解，有了解就会有比较，因而也会要求政府改变工作作风，减少腐败和官僚主义的繁文缛节，提供更优质、覆盖面更广的公共服务。信息化也在改变社会的组织形态，使原来呈原子状态存在的单个个人越来越紧密地组织起来，从而给政府转变职能带来各种有形和无形的压力。要弥补政府运行现状与公众高期待之间的落差，就要求政府创新不能停留在口头层面，真正需要“甩开膀子干起来”，而且需要“触及灵魂深处的革命”，由最高领导人发挥表率作用，让服务观念和现代民主意识深入官员的头脑，破除中国几千年传统留下的“官本位”思维，同时降低领导人个人意志对行政的影响，增强政府决策的开放性，真正从“人治”走向“法治”。

在行政部门内部的创新改革上，首要的思路应该是简政放权。西方从20世纪80年代开始出现了一波“新公共管理”运动，意在以当时开始流行的新自由主义经济学和管理学思维为指导，借鉴私人部门的经验来改造政府结构，提升效率。中国这一轮的大部制改革在一定程度上也受到这一思潮的影响。西方出现的另一个趋势是一些公共物品由更有效率的私人部门作为政府的代理者来提供，这方面的经验教训也值得中国借鉴。让政府“瘦身”既可提升行政效能，也可减少官员组织庞大导致的腐败，恢复和增强政府的公信力。

政府创新还应包括中央政府与地方政府关系的创新。毕竟，大部分老百姓面对的是地方政府及其官员。当前因为地方官员考核机制等方面的问题，地方过度关注经济增长而忽视民众福利改善，在提供公共服务上缺乏主动性，应该通过对分税制的改革、审批权等权力的下放、行政层级的精简和顺畅化来化解这些问题，避免出现中央空谈“创新”而地方政府毫无动作的局面。

最后，创新并不只意味着开动脑筋另辟新天，有时也只是简单地对已有规则更严格地遵守。中国的立法工作当然需要改进，但现在最突出的是执法问题，本届两会上一个受到热议的例子是，能否根据《立法法》等法律的相关规定，把税收等方面的立法权收归人大。减少已有的明确法律规则与具体执行之间的落差，也是政府创新的题中应有之义。

(作者系英国《金融时报》中文网评论版主编)