专家财税改革是个好突破口

跟十八大一样，“改革”依然是李克强总理上任首次记者见面会上的热词。在近两个小时的记者见面会上，李克强总理提到“改革”的次数多达29次。

中国的改革一直步履艰难，其背后的缘由是“改革需要勇气”，但改革更需要找到合适的突破口。

突破口在哪里？李克强总理指出，重点是要围绕三项任务去推进能够牵一发动全身的改革，推动经济转型要注意发挥财政、金融、价格改革的杠杆性作用。回顾十八大以来政府陆续释放的改革信号，以及李克强总理的上述表态，我们发现，财税改革很可能要成为新一轮改革深化的突破口。

改革之所以要寻求突破口，是因为今天的改革已“步入深水区”，“要触动固有的利益格局”，而且“现在触动利益往往比触及灵魂还难”。短期来看，中国改革的突破口需满足几个条件：一是偏向经济领域，这样改革阻力会相对较小；二是要见效快，要能有效带动经济增长；三是要“牵一发而动全身”，即这项改革的推进要有利于“持续发展经济、不断改善民生和促进社会公正”三项任务的早日实现。

在最近的讨论中， 许多学者提出了一系列可能作为“改革突破口”的选项，如新型城镇化、收入分配改革等等。笔者以为，上述的各项改革都很重要，但依据前面提到的改革突破口的三个条件，相比较而言，财税改革可能是更适宜的突破口。

首先，有财税改革才能有新型城镇化。与过去的传统城镇化相比，新型城镇化的“新”突出表现在强调“人”的城镇化，强调“户籍制度改革”基础上的“城乡居民公共福利均等化”。从经济层面上看，这需要三个条件：第一，需要大幅增加医疗、教育、养老等社会公共福利支出。农民进城而不能同等享受社会公共福利，那不叫新型城镇化；第二，需要加大农业现代化投入，以及农村社会保障体系的投入；第三，要合理促进房价的理性回归。就现在的城市高房价而言，即使解决了户口问题，又有几个农民能在城里买房呢？前两条要求增加民生领域的财政支出，而后一条又要求政府打破“土地财政”依赖，要让利于民，要实实在在减收。从这个意义上讲，新型城镇化是果，财税改革才是因，离开了财税改革，新型城镇化恐就成了无源之水。

其次，有财税改革才能有服务型政府。李克强总理指出“权力介入市场，成为当下中国政治、经济、社会、环境领域诸多弊端的根源，并威胁着社会稳定”。权力为什么要介入市场？一是目前地方政府类公司型的治理模式逼迫政府等多介入市场以获取财政收入；二是政府介入市场可以更快地推进“造城运动”，可以更快地做大GDP以获取政绩。还有，权力为什么能介入市场？因为政府有雄厚的财力，有动力又有能力，想不让他介入也难啊。

对于如何处理好政府和市场的关系，按照李克强总理的说法，就是要“把错装在政府身上的手换成市场的手”，就是“削权”，是“自我革命”。政府有没有动力自我“削权”呢？估计比较难。其实，政府之所以能干预市场，主要还是财政支出中经济性支出占比过高的原因。2002年全国公共财政收入是1.89万亿元，2012年是11.72万亿元，2012年是十年前的6.2倍，这还不包括增长幅度更大的土地出让金等收入。2002年政府喊钱不够用，2012年增长6倍多后，钱还是不够用，这除了民生性支出大幅增长外，财政支出中经济性支出的无限膨胀是其背后的更重要原因。因此，要想把“政府的手”换成“市场的手”，首先就是要限制政府的支出，尤其是经济性支出。

最后，有财税改革才能有高质量的经济增长。近年来，政府主导下的经济增长模式所导致的一连串问题已为大家所诟病：投资低效率、产能过剩、“土地财政依赖”推高房地产价格、无序的财政补贴、突破底线的招商引资等等。如果不压缩财政开支，地方政府又怎么能告别经济增长型政府的特点呢？而且，没有财税改革，结构性减税就难以真正落到实处。“一减一增”，“明减暗增”，企业负担过重，又哪里有足够的资金来完成技术创新和产业升级呢？

更为重要的是，我们可以通过财税改革来逐步撬动行政领域的相关改革。比如政府职能转变、简政放权、公车改革、腐败治理等等。以腐败治理为例，政府经济性支出多了，政府手上拥有的资源就多，谁离政府的距离近谁就容易获利，这就产生了权力寻租的空间。如果政府的归政府，市场的归市场，财政支出倾向公共服务，寻租空间自然就会减少。

至于财税改革如何改，一个就是结构性减支，另一个就是结构性减税。关键的是，制定减税政策容易，但实现减税的另一面——减支，却肯定不是那么容易。

具体而言，笔者认为可以从以下方面加以尝试：第一，以中央“八项规定”和李总理提出的“约法三章”为契机，大范围削减行政开支；第二，推动公开、透明、规范、完整、细化的财政预算机制改革，强化财政支出绩效，特别是经济性财政支出必要性的审查，这点是最重要的。相较于压缩“三公经费”，经济性财政支出“应该不应该”、“效果好不好”，是不是更值得监督，更有压缩空间呢？第三，建立完备的地方税体系，让地方财政更多地依赖于存量资产而不是增量资产，更不能依赖“跑部钱进”；第四，在减支的同时大力推进结构性减税，可以在全面“营改增”的基础上，适当调低增值税的税率。如果在“约法三章”的基础上再加一条，即“财政收入的增长幅度决不超过GDP的增长幅度”，这样是不是就“好上加好”了呢？

(赵晓，北京科技大学教授；陈金保，经济学博士)