“城镇化”启动尤需保护农地权益

　　在“城镇化”被正式列为十八大战略之后，围绕农地的权益保护等诸多事项正在加速推进——在中央农村工作会议明确指出“要充分保障农民土地承包经营权，不能限制或者强制农民流转承包土地”之后，时隔仅2天，12月24日，国务院法制办提请全国人大审议《土地管理法修正草案》，删除其中按原用途补偿、以及30倍补偿上限（前三年平均年产值）的规定，并同时规定补偿资金不落实的不得批准和实施征地。

　　即将启动的新一轮城镇化建设，必然会涉及到大规模的土地流转和农地性质变更，而这又极可能会引发新一轮群体性土地纠纷。在这种情形之下，提前强调保障农民土地权益并及时健全相关法律法规，以大幅减少未来可能发生的土地纠纷，显然是必要的。

　　在土地流转早已大势所趋之下，保障农民土地权益显然需要一系列的制度安排。其实，早在上述准备工作开始之前，去年底，国务院即已对农村集体土地“确权赋能”提出了时间要求，并将最后时间定于今年年底，而据国土部最新数据统计，截至今年10月底，我国农村集体土地所有确权颁证率已达到86%，今年底完成既定目标基本没有问题。

　　应该承认，自改革开放以来，决策层对事关国家稳定基石的农地权益，进行了持续、方向明确的政策放宽，由此带来的实践成效亦极为显著。在1984年中央一号文件强调农村土地承包“15年不变”之后，1988年全国人大即通过《土地管理法》，1994年中央文件进一步规定第二轮延长承包期限为“30年不变”，1998年《土地管理法》进行二次修订，2002年正式颁布《土地承包法》，2004年《土地管理法》进行第三次修订，2007年更将农民土地承包经营权规定为用益物权、并纳入于《物权法》之中，2008年则在此前农村土地承包“30年不变”的基础上，进一步演变为“现有土地承包关系保持稳定并长久不变”。

　　涉及农地的法律法规颁布和修订，显然是结合不同时期的现实需求所推出。对上述改革开放以来农地制度的演变进行回顾就会发现，在上世纪90年代中期之前，针对涉农土地的相关政策，主要是着眼于打破改革开放前的大集体属性，通过明确农民土地的承包权益并逐渐延长承包期限，以期达到最大幅度解放农村生产力的目的。而在上世纪90年代中期之后，面对大规模城镇化和工业化所产生的持续不断的土地纠纷，必然需要决策层制订并完善相应的法律法规，以使涉农土地流转和土地性质变更有法可依、有规可循。

　　不过，尽管近10年来，我国相关法律法规陆续出台并完善，且将农村土地流转补偿标准逐渐提高，但是，与之相涉的土地纠纷并未因之减少，反有增加之势。这种事与愿违现象的产生，固然存在高速城镇化和工业化所带来的土地纠纷的同比增加，但这显然不是问题之关键，而是涉及农地流转对农民补偿标准的过低以及地方政府对土地流转应有程序的忽视。

　　以农地流转对农民补偿标准过低为例，现行《土地管理法》第47条规定，农地征地补偿标准以前三年平均年产值的30倍为上限，如此核算每亩粮田征收的补偿一般不超过4万元，但据国家统计局披露，2011年全国开发商购置土地每亩均价为131万元，如此，农村土地补偿实质仅为土地性质变更后市价的3%左右。而即使这区区数万元每亩的征地补偿款，各级地方政府往往还会截留一部分。

　　以地方政府对土地流转程序忽视为例，尽管相关法律法规早已明确农民的土地权益，尤其是《物权法》对农地作出用益物权的界定，但是，在具体实践中，部分地方政府为了加速地方开发速度，以突显地方政府政绩，往往不顾程序正义挤压农民土地权益的谈判空间，强征、强拆等违法现象则更是屡见不鲜。

　　之于当下而言，我国启动新一轮城镇化战略，对于拉动我国经济增长、驱动我国经济转型显然是必要的，而在新一轮城镇化启动的过程中，大规模土地流转亦将不可避免。在这一新的时代背景下，此番决策层再次强调保护农地权益并有意放宽农地征收补偿标准，显然值得赞赏。但是，“良法”未必就能收到良效，我国农地流转纠纷的减少，不仅需要大幅增加农地征收的补偿标准，还需要地方政府减少对土地级差收益的财政依赖，与此同时，更需要强化地方政府的法治意识，通过遵守程序正义以抑制公权力，从而有效减少农地流转中的纠纷。