东北地区如何走出局部经济塌陷困境

2012年以来，东北地区无论从经济总量占全国的比重还是从其经济增速看，都出现了增长乏力甚至局部塌陷的情况。如此现实与国家振兴东北老工业基地的预期相反。这是什么原因呢？解决之道又在哪里呢？在此，张于喆先生提出了自己的看法。除此之外，在人口结构、人口流动方面，在社会文化等软环境、软实力方面是否也存在需要探讨的问题？值得思考。

　　——亚夫

　　从国家发展战略看，作为我国最早重点建设的老工业基地，无论从历史、现实发展看，还是从地缘环境看，东北地区都具有重要的战略地位。

　　面对体制性、结构性问题，如何制定有效的区域发展政策，积极推进东北地区振兴发展，逐步激活地方增长动力，实现东北地区经济转型发展和再度崛起，不仅对东北地区，而且对全国的发展，都有非常重要的现实意义。

　　推进东北地区振兴发展战略意义何在

　　从国家发展战略看，作为我国最早重点建设的老工业基地，无论从历史、现实发展看，还是从地缘环境看，东北地区都具有重要的战略地位。

　　从东北地区历史看，新中国建立后，依托优越的自然资源条件和既有的产业基础，国家在东北地区加大投资建设以能源、基础原材料、装备制造等为主的重工业，为我国初步形成自给能力较强、相对完整的工业体系并实现工业起飞，奠定了坚实基础。东北地区可称为“新中国工业的摇篮”。在某种程度上，东北地区在我国经济现代化方面一直在我国大区域中处于领先地位。

　　从东北地区现实发展看，东北地区一方面受传统发展模式的影响，面临着资源型城市主导的产业随资源衰竭而衰退，且接续产业难以支撑、企业既往承担过多社会职能而遗留的历史包袱，以及粗放型经济增长导致的环境严重破坏等问题；另一方面，受计划经济体制影响，在发展中面临着经济发展活力不足、市场化程度低、企业效率低等问题。同时，受宏观政策调整、国际大宗商品价格疲软等多重因素影响，东北地区近年来出现了重大困难并承受了巨大压力。由此，东北地区逐步陷入依赖政策倾斜和扶植但发展陷入困境，进而成为大区域格局中的经济塌陷区。

　　此外，从东北地区所处的地缘环境看，东北地区处于东北亚的地理中枢，邻近日本 、俄罗斯 、韩国 、蒙古、朝鲜，既可通过陆路与俄罗斯 、蒙古、朝鲜直接联通，又可以通过港口与日本、韩国相通，优越的地理位置使东北地区成为东北亚区域经济合作中不可或缺的一部分，成为国家沿边开发开放格局中的重要一极。

　　在经济发展进入新常态的大背景下，面对体制性、结构性问题，如何制定有效的区域发展政策，积极推进东北地区振兴发展，逐步激活地方增长动力，实现东北地区经济转型发展和再度崛起，不仅对于东北地区，而且对于全国的改革发展，都有非常重要的现实意义。

　　东北地区振兴发展关键要处理好三大关系

　　针对当前东北地区的发展困局，为更加有效地推动东北地区的振兴发展，必须处理好以下三方面关系，这也是从战略层面对振兴发展所提出的要求。

　　1。处理好政策工具和市场机制的关系

　　要实现东北地区的振兴发展，绝非依靠市场自发驱动而形成的自然过程。尽管不能用政府判断来取代企业的判断和市场选择，但是鉴于东北地区的基本区情，市场部分扭曲且存在着普遍的制度性短缺，政府有目的的介入和引导成为一种必要。特别要注意的是，政府的政策工具必须要在不同诉求中寻求平衡，防止受到极端理想主义的影响；必须要仔细思索“该不该做？”、“能不能做？”、“值不值得做？”三个问题；必须要做到在市场无法解决或解决不好时不“缺位”，在市场能够做好时不“越位”，在介于两者之间时要起到“四两拨千斤”的杠杆作用。

　　为此，要贯彻落实十八届三中全会精神，在充分发挥企业主体作用的基础上，明确中央、地方政府部门的角色是什么？什么事情由中央、地方政府干？什么事情不要中央、地方政府干？因此，东北的振兴发展，必然是政府政策工具引导和市场机制主导相互配合的结果。

　　2。处理好顶层设计和地方主体的关系

　　要实现东北地区的振兴发展，不仅涉及中央政府与地方政府是否可以接受增速放缓的现实，而且还要涉及中央政府与地方政府间有关政策调整、利益划分的现实。

　　因而，一方面，东北地区的振兴发展，需要站在国家层面总揽全局，要防止区域内的各自为政，要以增强区域竞争力和活力为目标，利用顶层设计着力解决影响东北发展的重点问题、突出矛盾和关键环节。

　　另一方面，顶层设计也存在着设计结果可能和结果预期相反的矛盾。因为，不管最初的政策设计有多完美和理想，最终的成本和收益将按照“权利弹性”来分担。即，特权利益群体会达到承担成本少、收获利益多的效果，而广大利益相关群体则只能更多地承担成本，更少地收获利益。

　　而且，基层政府的利益诉求更多程度上体现的是基层官员的利益诉求，未必与中央政府的利益诉求相一致，这就不可避免地导致基层政府的行为模式未必会符合中央政府的期许。因此，顶层设计要能达到加强指导、切实可行、推动振兴发展的效果，就必须有微观基础、必须考虑每个主体的反应模式，必须注重设计的逻辑性和联系性，避免“拍脑袋瞎折腾”。

　　同时，鉴于基层掌握着顶层设计是否可操作、能否落实的执行渠道，必须耐心倾听基层声音并提高透明度，通过将主要部分具体化和数量化，利用相应的指标管理，防止基层采取各种手段削弱、扭曲顶层设计的基本原则，真正落实顶层设计。

　　3。处理好重点突出和全面推进的关系

　　受历史因素和现实环境的双重影响，东北地区的困局触及很多深层次矛盾，而且也必然涉及利益关系的深度调整，振兴发展的复杂性和难度前所未有。全面推进振兴发展，必须重视全面性，要构建层次多样、内涵丰富的政策举措，将振兴的各方面内容有机统一，实现和谐发展；必须坚持协同性，要求各部门在振兴发展过程中相互协调、良性互动，形成整体合力；必须坚持系统性，要求各项举措在政策取向上保持一致、在实施过程中相互促进，实现系统谋划、整体推进。

　　同时，全面推进振兴发展并不是一个面面俱到、同步推进的发展过程，而是统筹推进、有序推进、重点推进。必须要坚持问题导向，要从制约东北地区经济社会发展的最突出问题着力，选择恰当的切入点和突破口，看准大方向，敢于投入、敢于担当。政策工具要把资源优先引导、配置到正确、合适的领域，利用鲶鱼效应力争较迅速地呈现成果并积微成著，尽快实现以“点”带“面”的突破性发展。

　　推进东北地区振兴发展的重要抓手

　　当前东北地区发展正进入关键时期，面临着“何去何从”的方向选择问题。东北地区振兴发展的政策措施既应保持定力，毕竟短期的增长失速不仅与东北地区既往发展路径紧密相关，而且也体现了地方政府“挤水分”的诉求；又应主动作为，毕竟较大的下行压力不利于凝聚改革共识，很容易动摇改革的信心和决心。

　　同时，政策措施又受到既有产业结构和其他重要因素的限制，必须做到灵活务实，要是和当地社会且能促进地方经济增长。为推进东北地区振兴发展，进而实现东北地区的新发展、新跨越，我们必须立足东北的经济社会基础和比较优势，从破解制约经济社会发展的主要问题着手，要做好“加减乘除法”，加速产业优化升级、深化体制机制改革、深入实施创新驱动发展战略、优化产业发展环境。

　　1. 在振兴发展上做“加法”，加速产业优化升级

　　东北地区的经济增速放缓有其合理性，要改变依赖政府投资和重工业的发展模式尚需时间调整，必须要忍受转型阵痛。同时，东北地区的产业发展模式也必须在经济增速放缓之际向着更加科学合理的方向推进。

　　为此，必须既要保持定力，又要奋发有为。产业的优化升级必须统筹兼顾扩大增量与盘活存量的关系、三次产业结构比例与产业内部结构优化的关系、培育新兴产业发展与传统优势产业优化深化的关系，必须考虑可行性与配套性。

　　一是产业发展的强大惯性，要求调整存量，必须继续推动重工业的优化升级。

　　充分利用东北地区经济失速所带来的市场倒逼机制，积极推进重工业企业的兼并重组、按期淘汰落后产能，加速过剩产能退出和资产重组进程，鼓励生产要素向具有竞争优势的企业集中。积极推动“互联网 +”行动计划。利用互联网平台、信息通信技术与制造技术的深度融合，推动数字化、网络化、智能化的制造和新技术、新产品、新业态、新商业模式的涌现，强化制造基础、提升制造能力，实现目标市场的拓展、精细化的管理和竞争力的提升。

　　以市场为导向，以产品为龙头，加速推动重工业企业向产业链的上下两端延伸，进一步提升高技术含量、高附加值产品的比重。向上游扩展，增加企业的研发和设计、节能环保等社会服务，提升产品设计能力并推行绿色制造；向下游延伸，发展售后服务、专业服务、增值服务、全寿命周期服务，发展现代制造服务业、培养具有全球竞争力的优势企业。

　　二是产业发展需要形成新支撑，要求增量扩能，必须培育、发展有基础、有优势的新兴产业。

　　必须尊重科学规律，注重产业发展各环节“技术可行、经济合理”的基本要求，培育、发展新兴产业，逐步改变产业结构单一的状况。根据区域发展基础、发展阶段和发展需求，遵循“审时度势、有所取舍”的原则，将资源配置到部分体现国家战略意图且能满足市场需求的新兴产业，特别是具有竞争优势的、任务导向型的高端装备制造、航空航天、生物医药等领域。

　　要继续加大政府部门的先行示范力度，制定“重大技术装备首台套”产品目录，特别是要依托国家重大工程项目推进“重大技术装备首台套”产品应用，推动“重大技术装备首台套”产品应用的保险补偿机制在东北地区的试点工作，激发客户采用重大技术装备产品的积极性，为企业创造有效市场需求。

　　三是产业竞争力的提升，要求资源整合，必须优化产业布局、促进产业集聚。

　　以现有优势产业和区域为基础，根据纵向专业化分工和横向竞争、配套协作关系，坚持资源配置的市场化取向，充分发挥地方政府的组织协调作用，进一步推动生产要素向重点地区的合理流动和配置。充分考虑区域特色，以优势龙头企业作为产业集聚发展的支点，以产业链条、上下游产品、产业关联度为纽带，突出产业链整体设计和战略联系，促进创新要素和产业项目的集聚，实现产业链的延伸、提升和产业布局的优化。

　　2。在振兴发展上做“减法”，深化国有企业改革

　　国有企业改革任务重、难度大、涉及面广，是一块难啃的硬骨头，而且国有企业改革也不仅仅要考虑改革必要性、经济合理性，还要考虑政治可行性。但是鉴于东北地区国有企业资产比重较大，且实体产业层面的投资回报率不断下滑并严重威胁到利润形成，曾经的优质资产将极易演化为庞大的过剩产能，将影响到产业的健康发展和区域经济的可持续发展能力，因此，不断深化国有企业改革已经成为东北地区当前亟须解决的突出矛盾和未来可持续发展的必然需要。

　　正如习近平总书记所强调的，“现在我国改革已经进入攻坚期和深水区，我们必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革。”为此，以深化国有企业改革、提升国有资产的使用效能为突破口，对于激活东北地区经济的微观动能，加速东北地区经济结构转型、提升经济质量和效率具有重要的现实意义和战略意义。

　　一是选择部分企业开展国企股权改革试点，有序实施国有企业混合所有制改革。

　　根据不同企业的功能定位、市场属性，推行国有股权结构的多元化，推动国有资本的有序进退，优化股权结构、提升资产质量、增强可持续发展能力。

　　在竞争性行业领域，逐步收缩国有企业战线。鼓励非国有资本积极参与央企与地方国有企业的股份制改革，引导和规范国有资本退出控股地位，实现投资主体多元化、经营机制市场化，妥善解决“资源错配低效率”。

　　在垄断性行业领域，规范、完善法人治理结构。支持地方国有企业引入各类战略投资者，实行股权多元化。鼓励非国有资本择机承接减持的国有股，发展混合所有制，改善国有企业治理结构、盘活国有资本。按照产业相近、行业相关、主业相同的原则，鼓励、支持央企加快对地方国有企业的兼并重组，并在属地新设企业法人，以央企带动地方国有企业，全面提升企业经营效率。

　　发挥央企资源整合优势，聚焦产业链、价值链，利用组织结构变革、管理体系完善、不良资产剥离、减员增效、引进现代化企业管理模式等方式，改善企业结构、维护产业和国家安全、实现国家资产的保值增值，妥善解决“资源使用低效率”。

　　在战略性新兴产业和现代服务业领域，鼓励企业经营管理层持股。探索建立特殊管理股制度，试点设立优先股。选择适合的试点企业，积极推进员工持股和管理层激励制度建设，加大员工、管理层、核心管理层的利益绑定，构建员工与企业的利益共同体，妥善解决委托代理制中的“工作激励低效率”。

　　二是明确国有企业功能定位，优化国资布局结构。

　　围绕东北地区的经济社会发展要求，结合东北地区国有资本总量和分布情况，以提高国有资本的集中度和配置效率为核心，以破除体制机制障碍为重点，推动国有资产管理向以管资本为主的转变，不断优化国有资本布局。

　　公共服务类企业，有序放开市场主体的准入。引入民营经济作为新的竞争者，利用市场结构的改变促进市场竞争，倒逼在位国有企业经营机制的改革，提升公共服务效率和效能。一般竞争类企业，按照市场化的运作机制有序退出。根据发展实际，为各类社会资本创造更大的投资发展空间，提供更公平的竞争环境，逐步实现民营化转型和国有资本变现。

　　特定功能类企业，增强投融资能力、改善运营效率。推动低效无效的国有资产有序退出，推进国有资源向重点领域、优势企业、优秀团队聚集，不断增强国有经济活力、抗风险能力。选择一批符合产业导向、有利于转型升级的投资项目，引入社会及民营资本参股并真正实现同股同权同价，放大国有资本功能，实现以点带面的体制改革。加强央企和东北地区的经济融合，鼓励央企与地方企业的合作对接，通过设立属地化的企业法人，推动央企与地方的协同发展。

　　3。在振兴发展上做“乘法”，深入实施创新驱动发展战略

　　东北地区拥有较好的教育资源和科研资源，但规模以上工业企业和高技术企业的创新能力却在全国处于相对落后的位置。要在东北地区进入工业化中期阶段后实现振兴发展，必须要在广泛吸引国内外先进科学技术成果的基础上，通过技术的模仿、引进、消化、吸收以提升区域创新能力并逐步实现东北地区增长动力机制的转换，推动区域经济发展“从要素驱动、投资驱动转向创新驱动”。

　　一是推动传统产业的创新能力提升。

　　传统产业是否一定“日薄西山”，取决于创新方向的选择；要改变东北地区传统产业所面临的竞争力下滑的挑战和其在全球价值链中的地位，必须要将创新方向从投资导向型转变为结果导向型，必须要注重需求拉动型创新、工艺创新、大企业创新、渐进性创新和管理创新，以实现事半功倍的效果。

　　围绕东北地区传统优势产业的发展要求，以提升技术创新能力和管理创新能力为重点，推动东北地区传统优势产业实现“从低成本竞争向质量效益竞争转变，从粗放型制造向绿色型制造转变，从生产型制造向服务型制造转变”，力争在一些关键领域取得突破。

　　要顺应“互联网+”的发展趋势，采取财政贴息、加速折旧等措施，促进工业化和信息化深度融合，推动传统产业向数字化、网络化、智能化的转变，逐步提升传统产业工艺水平、产品质量和附加值并产生新型服务模式，实现传统产业的提档升级。例如，信息技术与传统农用机械的结合，可以帮助农民在耕作、播种、收获的全过程实现精细化管理，并提供基于IT的农业信息服务等新的商业解决方案，进而催生出新业务模式和效率的提升。同时，要逐步形成制度化、系统化、流程化的管理模式。

　　二是加速新兴产业的创新能力提升。

　　针对东北地区重点发展的新兴产业，必须杜绝浮躁、坚持理性分析，按照“技术成熟程度”、“产业规模化程度”将新兴产业分为处在技术培育期(I、IV)的新兴产业(关键技术的开发问题，技术推动政策)，大规模产业化(III)的新兴产业(成熟技术的推广问题，市场环境政策)，和产业化转型期(II)的新兴产业(技术的中试和产业化问题，市场培育政策)，并针对不同类型的新兴产业创新能力提升进行分类指导、分类扶持。

　　同时，要实现创业与创新能力提升的联动，发挥传统产业中龙头企业的平台作用，营造良好的创客空间，培育和壮大新兴产业发展的创业生态系统。一方面，要构筑技术转移与创新的服务平台；另一方面，要不断加大产业上下游、行业专家、合作伙伴(产品的终端消费者、金融业、政府)间的互动与合作，实现产业链的有效整合。此外，确定产业创新能力提升的重点和方向后，必须持续性不间断加大投入力度，以防止“时间压缩不经济”，即将巨大人力、财力压缩投入到一个较短时期，产生的效果不如分散投入到一段较长时期。

　　三是深化区域科技体制改革。

　　实施创新驱动发展战略对东北地区科技体制的要求提到新的高度，我们需要立足区域的现实情况，以问题倒逼改革，就是从创新主体企业和高校、科研院所等相关利益主体最关切的需求着手、从制约当前创新能力提升的最紧迫的矛盾着手，适时深化科技体制改革以释放创新潜力。

　　一方面，针对当前部分科研项目管理方式的粗放，必须继续改进和完善项目管理的方式方法，采取精细化的管理模式；即必须在综合考虑科研项目管理的效率和未来相关申报主体及社会为此支出成本的基础上，结合项目现状和性质，对目标进行分解细化和落实，找准关键问题、薄弱环节，消除管理盲点，落实管理责任，提高管理效能。

　　另一方面，创新政策释放过程中的市场反馈，应成为政策制定部门关注的重点。所谓的市场反馈，不仅包括实体经济领域的最终成果，即实体经济的累计创新成果，创新成果的趋势发展情况；还要包括各创新主体的互动情况，即从政策制订到政策执行过程中相关利益主体是否如政策所预期，要充分把握政策实然和政策应然之间的鸿沟并通过不断沟通进行修正。

　　4。在振兴发展上做“除法”，优化经济发展环境

　　行政权力的过度介入是东北地区经济发展的特点之一，地方政府依然习惯于用计划经济的思维和职能习惯管理市场，扮演着过度管制者的角色。同时，地方政府对经济规律、政府职能认识上的偏差和行为上的缺位、越位和错位，造成很多推进振兴发展的政策更多基于行政便利而非基于市场需要。因此，加快政府职能、政府角色、治理方式的转变，力促地方政府在促进区域经济发展的过程中做到既有效又有限。

　　一是厘清政府的职能边界。

　　要逐步实现区域发展的“改革驱动”，以改革对接市场化规则和机制，提高区域竞争力。对制度变迁中的最关键主体——政府——而言，必须要做到“法无授权不可为”，严禁政府“法外授权”，实现政府职能的回位和归位；必须要约束与市场相关政府部门的公权力，推行“政府权力清单制度”，避免公权力的肆意妄为，构建“尊重契约观念、倡导契约精神”的良好发展环境，释放改革红利。

　　同时，要牢固树立依法执政和执政为公的观点，有序激活相关利益主体的参与规模和程度，引入制度化的外部监督机制，建立违规用权的问责追究机制，逐步改变政府部门“权力大、责任小”的现状，真正形成“规范权力边界、完善权力运行程序、落实权力监督责任”的体制机制。

　　二是构建以效率为目标的体制运行机制。

　　为统筹协调东北地区各层次、各领域和各部门振兴发展的能动性，必须要正视基层在推动改革时所面临的“责任与权力、财力不匹配”改革困境，中央政府要充分考虑区域的差异化特征因素并兼顾基层政府的承接能力，从制度层面尝试激发地方政府的改革动力，避免“上实下虚”的不良局面，发挥地方政府的积极性和创造性。

　　为加强统筹、有效降低地方政府部门基于自身利益考量而导致的运行机制不协调、各自为政等问题，必须要采用破立结合的思路，综合科学配置并整合、改善、再造政府运行流程，进一步优化政府组织运行机制和治理方式。

　　为提升地方政府部门的工作效率和效果、避免不作为的表现，必须要“以需求为导向、以问题为动力、以结果为依据”，制订明确细致的、具有可操作性的标准化服务流程和项目规定，对实施主体、工作程序、实施期限、目标设置、监测体系和评估标准等进行规范要求，并尽量降低相关部门的自由裁量权。

　　三是营造公平竞争的市场环境。

　　产业发展特点决定了不同行业对公平竞争市场环境要求的差异，既要通过政策举措推动传统优势产业，特别是原材料工业的高效发展，又要通过政策举措引导新兴产业的增长、培育创新创业的环境。

　　在传统优势产业发展方面，要依法清理和调整一般性投资项目的行政审批事项，赋予企业更多生产经营活动和投资的自主权；同时，加快立项、规划、土地、环评等审批事项的办理进度。此外，要妥善解决厂办大集体、分离企业办社会职能、离退休人员社会化管理等国有企业改革的历史遗留问题，为国有企业减负助力。

　　在新兴产业和创新创业发展方面，要解除市场管制、发展民营经济，正确对待新兴商业模式、新兴业态，营造低成本、低门槛、透明有序、公平竞争的创业环境，有助于激发创新创业活力、凝聚改革共识。鼓励地方政府采用房租补贴、提供设备使用权、对研发的支持、提供创业者的合作机会等方式支持各类人员投资创业、扩大就业机会。

　　同时，要根据企业生命周期设计出从种子期到成长初期到成熟期的全过程金融支持方案，进一步改善中小企业融资环境，缓解中小型创新企业融资难、融资贵的问题。

　　当然，上述举措所能释放的红利和达成的效果，绝非瞬间释放并实现，因此，保持耐心和定力，也是必需的。