在公款管理中如何体现法治精神

　[良好公款管理绝对不可逾越的三条底线是：法定授权、合理分权和动用监控]

　　万事悠悠，公款为大。公款悠悠，预算与国库为大。笔者认为《预算法实施条例(修订草案征求意见稿)》(下称《意见稿》)对法治精神、底线法则和国库经理制的背离，为公款管理留下了诸多隐患。公款规模庞大且攸关纳税人的核心利益、政府治理能力乃至执政合法性，兹事体大，不可不察。

　　公款管理的权力制衡原则

　　法治的要义在于限制权力以保障民众权利。纳税人为政府的所有开支埋单，但没有可能，也无须亲自管理——必须委托给公仆们管理。尽管如此，纳税人仍保留了公款的集体所有权。因此，我们深信以下道理是不言而喻的：公仆们对妥善管理公款——保障安全和绩效——肩负着重大责任。在中国，受托管理公款的公仆们主要在行政部门。

　　《意见稿》对法治基本精神的背离，首先表现在赋予了财政部门在公款管理过程中过于宽泛的行政裁量权：从预算的准备、编制、审查、调整、执行到事后的评估，从现金流入、现金流出、现金余额(目前除存放在国库单一账户TSA外，还大量存放在财政专户)、剩余现金投资到政府银行账户，从会计记录到财务报告，从资金调度到政府基金的设立和运营，实质性权力处于财政部门的集中掌控之下。与此同时，相关的权力制衡机制在《意见稿》中几乎看不到，特别是人大和央行在其中的角色、权力和责任。

　　赋予财政部门在公款管理中的适当裁量权很有必要，但底线是：行政部门的裁量权不能大到无法被有效约束和监控的地步。公款管理极为复杂，环节众多，寻租空间巨大，监督极难，投资支出更是如此。从缴款直到最终流向收款人，公款管理需经历多少环节？很少有人认真思考这一极重要的问题。如果整个过程——大致包括前台的预算管理和后台的现金管理——都处于一个行政部门的掌控之下，没有实质性的权力制衡机制，让法治在公款管理中扎根是不可能的。

　　公款管理中最重要的权力制衡原则是：管理预算的权力和管理现金(财政资金)的权力，管理预算(从准备到审查，再到执行、评估)的权力，以及管理政府现金(包括银行账户)的权力，都不应集中于一个行政部门。这些权力属于典型的不相容权力，没有适当的分离制衡必招致腐败的风险。

　　《意见稿》既未对人大，也未对央行在政府(国库)现金管理中的角色、权力和责任作出实质性的规定，而是大量规定了财政部门的权力——覆盖从前台到后台的所有实质性权力。由此，复杂的公款管理过程的全部重要信息几乎完全集中于一个行政部门，甚至连作为立法机关和最高权力机关的人大也不知情，央行的知情也相当有限，就更不用说公众了。

　　内部控制的基本原则之一——四眼原则——因此直接遭到违背。该原则的基本含义是：组织内部的信息必须至少有两个以上的人同时知晓。如此，秘密信息才能变成公开信息，权力才不易过度裁量。

　　此处无法一一列举相关规定的漏洞，特别是在政府银行账户设置、付款模式(包括破坏性影响甚大的先垫付再汇总清算模式)和资金调度方面的过度裁量。

　　兹举一例，第六十九条第二款称：“中央各部门、各单位不得接受地方各级政府及其部门的补助，但法律、行政法规或者国务院、财政部有规定的除外。”许多地方政府很有钱，按照此条的规定，只要财政部同意，地方就可给中央部门和单位钱花。不知“补助”是否包括赞助？赞助是否可理解为“给钱”或“送钱”？如何与权钱交易区分？在中国，中央部门和单位可以给予地方的好处太多了，“跑部钱进”式的寻租与设租还少吗？

　　公款管理不可逾越的三条底线

　　良好公款管理绝对不可逾越的三条底线是：法定授权、合理分权和动用监控。三者在《意见稿》中都遭到某种程度的背离。

　　就法定授权而言，《意见稿》在公款管理的一系列重大问题上采用了“财政部报国务院批准”之类的方式，从而实质性地排除了人大作为公款管理法定授予者的地位。

　　兹举一例，第七十二条第一款称：“中央预算实行权责发生制的特定事项，由财政部报国务院批准。”这是许多玄机条款中的一个。预算区分为两类：数字预算和现金预算。目前体制下，各级人大审查和批准的只是数字预算，不是现金预算。当两类预算——数字和现金套不上时，人大审查的、批准的只是“数字”，而不是现金。人大能看到和能管的只是数字，至于这些数字是否与现金套得上，完全是另外一回事。构造玄机条款目的只有一个：尽可能扩张自由裁量权，从而逾越法定授权和其他底线。

　　就合理分权而言，公款管理权力的横向分配至少应与纵向分配一样重要，但如何在同级人大、财政和其他部门间合理划分权力甚少被关注。法治视角下，授权和拨款这两项预算大权理应归属人大，但后者却划给了财政部门和其他部门。现金管理大权则过度倒向财政部门；央行在很大程度上被边缘化了。

　　与此同时，财政部门在与其他支出部门的权力博弈中，权力空间受到法定支出、部门专款和切块拨款的过度挤压，以致财权和事权横向分配紊乱。新《预算法》和《意见稿》在这方面有明显进步：将财权集中于财政部门。这是值得点赞的，有助于克服“财政职能被肢解”和财权过度碎片化的问题。

　　就动用监控而言，《意见稿》将现金管理权过度集中于财政部门，而制衡机制避而不谈，会由此埋下公款安全的诸多隐患。这就是《意见稿》中有关国库管理等条款呈现的样貌。

　　公款管理的第三条底线是：公款动用必须处于立法机关的有效监控之下。不能忘了“谁代表纳税人”这个常识。

　　尽管人大在公款管理中的地位和作用有限，但一定要区分角色和演员：即使演员没有演好角色，角色依然必须得到尊重。在包括现金管理在内的一系列重大问题上，《意见稿》并未体现这种应有的尊重。

　　“动用”包括现金调度——流入和流出的调度、部门或机构间的调度、各级政府间的调度，也包括剩余现金投资和银行账户的设置。就其实质重要性而言，动用公款的权力甚至超越了“审查与批准预决算”的权力。但在《意见稿》中，人大在现金管理的整个过程中是插不上手的，因为没有条款规定公款动用必须处于立法机关监控之下，甚至连事后向人大定期报告现金流入、流出、余额、投资和银行账户的规定都没有。

　　对央行国库经理制的背离

　　新《预算法》坚守了国库经理制这一经历了时间考验的政府现金(国库)管理体制的基石，这是十分英明的决断。然而，作为下位法的《条例》——本文所称的《意见稿》，却把上位法明确规定的央行国库经理制，变异为实质上的代理制。

　　《意见稿》实质上背离了经理制的四个核心内容：(1)国库指的是国家金库，不是别的；(2)财政部和央行都对中央政府负责；(3)财政部和央行在国库事务管理中为分工基础上的合作关系；(4)两个直达(缴款直达TSA以及付款从TSA直达供应商)与TSA基础上的政府现金余额和交易信息的集中化，两者可一举解决中国公款管理中由来已久的一系列重大难题，实为兼容公款管理之安全和绩效的最佳安排。

　　现在的问题是：《意见稿》有关国库管理的条款造成了对经理制的实质性背离，将其变异为实质上的代理制。

　　特别明显的是：央行作为国库经理者的角色、地位、权力、职责和任务，已经在诸如“对中央财政负责”(第七十四条)以及将央行矮化为“国库业务经办机构”(第十七条、第七十六条等)条款中，消失殆尽。《意见稿》的一系列条款直接或间接地以“财政”代指“政府”，违背常识。常识是：政府是政府，财政部门是政府直属的一个行政部门，两者没有相等关系。对政府负责，不等于对财政部门负责。

　　需强调的是，现金管理中财政部门与央行是分工基础上的合作关系，而不是“你从属我、我让你如何你就得如何”的代理关系。后一类关系是扭曲性的，既与法律相悖，也与两者在行政上的平等地位(均属国务院的组成部门)不符。央行不是国库经办机构，而是一个实实在在的国库经理者和国库的直接管理者。

　　在规定财政部门享有过于宽泛的现金管理权的同时，《意见稿》却未对“国库是什么”、“国库在哪里”、“一级政府一本账户(国库单一账户：TSA)”、“TSA以外的其他所有公款账户须每天与TSA清算以确保零余额”、“以TSA对收款人的直接支付取代垫付-清算”、“TSA和部门、机构账户应开设于央行”、“财政专户须经法律或人大授权才能开设”等，做出任何规定。在《意见稿》下，政府现金管理体制在很大程度上回到了类似2001年改革前的高度分散化状态，公款监管将再度变得十分困难，管理成本将十分高昂，逐笔、全程和实时监控公款循环也将变得遥遥无期。

　　公款管理太重要、太复杂、太专业，问题颇多。迄今为止，能够为“公款中国梦”提供最佳保障的莫过于《预算法》和实施条例。但《意见稿》实在不尽如人意。概括起来就是：没有适当回应一个核心主题——在公款管理中如何体现法治精神，没有对过度行政裁量的有效制约、制衡和监督。