权力制衡乃反腐之必须

　　习近平总书记日前在北京中纪委全会上就反腐问题发表重要讲话，指出“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。” 十八大后的两个月以来，综合各大媒体的报道已有逾五十名贪官落马，最高领导层的反腐意愿表达得相当明确，而这场反腐风暴亦有席卷全国之势。

　　一些处于灰色地带的群体恐怕已经感受到了最高领导层的反腐意愿，在以上海为代表的几个一线城市，近日不断传出“公务员房”割价抛售的消息。与此同时，一些城市也有公务员率先表示愿意申报财产。普通老百姓肯定是乐于看到这些“惊弓之鸟”式的反腐成效，但与此同时，他们也希望这轮反腐不仅仅是一场运动，而是建设一个货真价实的廉政制度的开端。

　　在当代中国的特定社会与经济条件下，有不少意见认为，先进行反腐运动然后再建设反贪的制衡机制乃整个廉政改革无以逾越的两步。以是观之，眼下如何“把权力关进笼子里”有效地反腐，便是一个必须有的放矢的问题了。综观国内外中国廉政建设的大量实证研究，在进入21世纪的十几年来，中国比较严重的腐败案件，主要有三种类型的情况，一是政府采购、工程承包类，二是人事任免类，三是土地买卖与开发类。

　　采购与承包类

　　采购与承包类腐败案件近年来一直在总体腐败案件中占据着龙头位置，这种案件的比例居高不下，与政府的职能不断转变，各种公共服务的社会化有相当大的关系。在新公共管理（NPM）运动的影响下，作为提高行政效率的一种方式，大量本来由政府直接提供的服务，已经逐渐转为由社会组织或者市场部门来承担。根据不同的国际统计口径显示，政府采购的总量已高达全球GDP的五分之一左右，可见当中牵涉的金额相当庞大。若纯粹从公共经济学的理论上看，政府以采购与承包的方式提供公共服务有两个好处：一是提高公共资源的使用效益，二是加强了财政系统对公帤流向的监控。

　　然而，这种外向型政府服务如果不辅以高效的监督机制，腐败风险非常高。学者谷雪与巴博便曾指出，在一些“一把手”完全掌握人事、财政及决策权的单位，原本分散在不同部门的“分散腐败”，在出现工程承包或项目外包等情况下，就很容易演变为“集中腐败”。这里的根本原因是政府自上而下的监控机制失去了作用，使得腐败风险上升。学者公婷与吴木銮去年针对本世纪初的十年的腐败案件数据的研究发现，政府采购与工程承包类案件在总体腐败案件中一直徘徊在两到三成之间。

　　人事任免类

　　人事任免类的腐败案出现的比例，虽然总体上呈下降趋势，但却仍然排第二位，仅次于采购与承包类。尽管近年以来，中国政府不断加强干部考核，并注意听取群体意见与进行内部问责，但学者孙雁认为，这些制约措施的成效并不显著。学者朱江南更曾指出，卖官鬻爵往往都是以恶性循环的方式复制下去，例如从一开始的行贿到后的受贿，然后再行贿再受贿，相关官员一旦踏进了这个圈子，便无法抽身，并且将拖进更多的同僚，加深腐败的程度。最让人无奈的是，这种恶性循环经常会把本来还算清廉的官员也搭进去。

　　对于牵涉进人事任免类腐败的官员而言，卖官鬻爵是一门生意，可以简单地分为投资以及获益两个阶段。由于公职在某个程度上是靠贿赂而得来的，因此戴上这顶官帽后首先要做的事，便是先把投资收回，这意味着利用一切机会获取各种利益、获得回报。各种索贿、贪污行为在这一背景下，必然衍生，防不胜防。

　　土地腐败类

　　最近几年，媒体里最让人揪心的一个词恐怕就是拆迁。诚然，很多拆迁牵及公共利益，公共部门有较为充分的理由，但是公众对各种罔顾民意进行的强拆背后利益链的各种猜忌，却并非完全没有事实根据。根据公婷与吴木銮的研究，土地腐败案件占整体腐败案件的比例排在第三位，从2000年到2009年的十年间，从6.43%增至22.6%，上升了3.5倍。2009年红极一时的电视剧《蜗居》，便通过宋思明这个角色，把腐败官员如何引导某些地产商投标竞价，然后改变土地用途获利的几种方式“介绍”得非常清楚。

　　翻看过去几年的土地腐败类案件，不难发现，尽管中央早已明文规定了“招拍挂”的土地出让方式，但所谓道高一尺，魔高一丈，不同形式的官商勾结依旧出现在了挂牌出让的过程中。例如，主事官员通过设定某些条件来排除其它竞争者，又或者通过挂牌的时间差来让其它竞争者无法准备足够的保证金等等。土地腐败案牵涉的利益往往是天文数字，在这样的背景下，一些罔顾法律程序和合理补偿的强拆，便显得毫不奇怪了。

　　从上述对三种主要腐败案件类型的分析可见，反腐反贪的各种规章制度并非没有，在某些方面甚至已经设计得相当完善，然而差强人意的效果说明了这些政策措施并未得到有效的执行。核心正是权力不受制衡。我们认为，这种监督不力是制度内生的问题，在某个程度上看它们比腐败案件本身更值得重视。正因如此，要有效地把权力关进笼子里去，必须让权力有所敬畏，当这个笼子足够牢固，其威力足以与权力相互制衡时，腐败的成本自然就会高得让人不寒而栗，廉政制度才能正式确立。