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反腐败需要更深入的制度变革

发布时间:2013-1-26 8:50:57 来源:21世纪经济报道 【字体:

  二十多年来,反腐败早已成了大小官员的口头禅,党政体系也横七竖八叠床架屋的设立了一个又一个反腐机构,但腐败却从未因此而减少,反而愈演愈烈,无孔不入。其实这样的结果当在意料之中,当前的腐败是系统性的,有着广泛而坚实的制度基础,仅仅针对腐败行为和个人,如扬汤止沸,自然不可得。

  对腐败的制度基础,已有无数评论从各个侧面作出分析,较浅显的,是权力缺乏外部监督,实际上所有反腐政策,都是在同一个权力集团和利益共同体内,赋予一部分成员以新的权力,去监督约束另一部分成员,结果只是改变了腐败机会的分配而已,况且该集体所有成员都是腐败体制的受益者,如何能指望从制度上消除腐败根源。

  基于此认识,有了舆论监督的呼声,舆论监督确实挖出了许多腐败,互联网更壮大了其声势,但和政府机构反腐一样,舆论虽拉倒了无数贪官,却很难减少腐败,因为它难以削弱体制创造腐败的能力,只是让贪腐行为变得更谨慎、更隐秘、更迂回巧妙,只是在帮助贪官改进技术水平。

  深一层的观察,认识到腐败是政府权力泛滥的结果,通过控制大量关键资源,掌握大规模开发项目和大型工程,支配大量财富的再分配,对市场活动、企业经营和个人生活设立种种管制壁垒,让权力罗网深入了社会生活的每个毛孔,从而赋予了决策和执行者大量寻租机会。

  一些较为乐观的评论者曾指出,在权力对资源的掌控和管制壁垒既已存在的前提下,有腐败比没腐败好。从单一事件看,确实如此,贪官拿了钱至少让市场交易得以发生,让企业继续经营下去,只是被额外抽了一笔租金,而铁面无私照章办事的官员若严格执行管制法规,则完全关闭了市场大门。

  但这一观察忽略了腐败的长期激励效果:寻租甜头被屡屡品尝之后,会激励官员设立更多壁垒,想尽办法制订种种束缚企业和公民手脚的规章条例,况且,在扒粪记者和舆论监督的鼓吹推动之下,在西方国家管制先例的示范之下,他们在这么做时,从来不缺少冠冕堂皇的理由。

  也就是说,腐败作为市场润滑剂,只是在短期起润滑作用,在长期却创造了越来越多的摩擦阻力,而且这种润滑剂极为昂贵,昂贵首先是因为垄断,需要疏通的部门往往是独此一家别无分店,特别是对业务限于本地的中小企业,根本没有绕开的可能。

  其次是因为寻租交易的地下性质,使承诺缺乏约束力,任何承诺都是临时的、个人的和双边的,这自然会导致高度机会主义倾向,模糊的个人承诺随时可能反悔,假如缺乏反制手段,便可能面临无限制敲诈,每任新官都要重新买通,来自上面的每项新政策,也都可以成为重新索价的理由。

  地下性质的另一个后果是高昂的交易费用,在没有公开市场的情况下,仅仅搭上线就要付出很高代价,要完成议价,要找到确保安全的机制,更是难上加难,大量费用被花在中间人、相互试探摸底、迂回伪装掩饰和风险控制上面。

  而且这一过程往往非常肮脏和卑劣,充满了屈辱感、卑污感和罪恶感,给当事者带来沉重的人格和道德代价,为诚实正直自尊者所不齿,这就造成了一个逆向淘汰的局面,败坏了社会习俗和道德规范,使得有利于市场发展的价值和伦理体系久久难以出现。

  权力泛滥创造了腐败温床,因而正如许多观察者所指出的,解决之道在于如何“将权力关进笼子”,这意味着需要某种制衡结构和宪法机制,制度化的阻止权力进入它不该进入的私人领域,当它错误的进入时,需要有一种常规机制来加以矫正。

  由于缺乏现代职业文官阶层所发展出的专业伦理和价值体系的支撑,体制维持官员的忠诚、凝聚力和组织效力所依靠的,主要是物质利益和传统的恩荫效忠模式。

  这些利益不能按正式公开透明的规则来分发,那就起不到组织工具的作用了,而必须分山头派系,按资历、势力和荫庇关系来分配,才能在权力阶梯的上下级之间建立个人荫庇和效忠关系,上级为确保手下兄弟的效忠,必须保留随时收回的机会,而为了确保这种予取予夺的能力,必须让利益处于灰色状态。

  有时,为在同僚竞争中自我保护,也必须相互有把柄可抓,而相互抓把柄的努力,最终发展成了这样一条让各方满意的规范:确保每个人身上都可能有问题。只有断绝了金盆洗手退出赛场的后路,才能约束成员遵守组织内的游戏规则。这样一个错综复杂的体系,靠局部的小修小补,是难以改变的。