土地交易市场化的初步突破

　　深圳市政府日前宣布，获国土部特批，深圳原农村集体经济组织继受单位合法工业用地可申请进入市场流通。此举可说是我国农村集体土地走向市场化的初步制度突破。

　　国土部允许深圳放开对农村土地直接入市的限制，自有深圳的特殊情况。作为我国城市化率非常高的城市，深圳现有的建设用地只有917．77平方公里，原农村集体用地就有390平方公里，占比高达42%。正如深圳常务副市长吕瑞峰所说，“如果没有土地改革创新，到2020年深圳可提供新增建设用地仅59平方公里，无地可用的尴尬将严重制约深圳未来经济发展。”

　　但是，从全国而言，农村集体土地在深圳放开入市，又具有一定的必然性，是迟早要走的路子。这个必然性体现在，随着城镇国有土地使用制度改革和城市化进程加快，农村集体土地特别是城市规划区内农村集体建设用地的使用权价值和资产价值越来越显现，交易活动越来越频繁，这就形成了集体土地入市的客观趋势。尽管目前的征地制度还不允许农村集体土地公开交易，这在一定程度上阻碍了此种趋势，但它并不意味着集体土地交易的“市场”就不存在，只不过变成了村镇干部的私下交易和暗箱操作而已。例如，在广东、江浙等经济发达地区，农村集体非农建设用地非法入市流转，已成为一个公开的秘密，而且在数量和规模上呈现出不断扩大的趋势。

　　然而，土地隐市交易，隐患重重：一方面，由于没有规范管理，容易发生纠纷，当事人的合法权益得不到法律的有效保护；另一方面，隐市交易扰乱了正常的土地市场秩序，容易出现低价流转和挪用、占用、贪污流转收入等腐败行为。后者的原因除了交易的不公开和不透明外，主要在于法律对集体的界定不严。

　　从法律来看，农村集体土地的所有权主体无疑是农民集体，而不是集体经济组织。但法律的规定并不严谨，何为集体？法律没有界定；何为集体所有？法律只规定由集体经济组织或村委会经营管理。这种定性上的空白与权利行使上的简单粗糙，就导致在实践中土地名义上由农民集体所有，但实际上为集体经济组织或村委会所有，甚至是由其中的个别人所有，农民不能从法律上看到自己与土地的关系。而集体经济组织或村镇干部，或出于私利，或由于毫无土地由农民集体所有的观念，随意撕毁承包合同，干涉农地经营，甚至私自卖地的现象很普遍。由此引发的群体事件也非常多。广东乌坎就是其中有名的一起，乌坎事件说白了，就是在土地不能公开流转的情况下，隐形土地交易的增值收益被当地村干部占有，因此，它本质上是农村集体土地所有权的市场化问题。

　　而对于城市管理者来说，随着城市化进程不断加快，为满足发展用地需要进行征地的难度加大，失地农民不断增多，引起的社会问题相应增多，农民对土地的期望值加大，对征地后的生活出路很是担忧，对征地不断提出更高的要求。因此，如果切实为了保护农民利益，与其无效防堵，不如有效疏导，改革农村征地制度，使隐形的市场走向公开化，通过规范流转实现土地市场价值，进而形成农村土地交易的市场化。

　　可见，放开农地直接入市，等于赋予了农民实质性的土地产权，并由此重构农民和政府的关系。在现有的土地流转制度下，农民没有对集体土地的处分权，实际上农村集体土地如何流转基本是由地方政府说了算，农民也就无法获得土地出让后的大部分增值收益。允许农地直接入市，虽然农民还无法拥有法律意义上的土地所有权，但农民事实上已获得了土地产权——因为对产权来说，最重要的就是其处置权。农民能够合法地以市场主体的身份直接参与交易谈判，以自己的意愿出让集体建设用地，并获得土地的增值收益，表明农民有对土地的处置权，实际也就成了土地的真正主人，以后政府或者开发商征地就得跟农民谈判。由于每个人都是自己利益的最佳判断者，这样不仅维护了农民的合法权益，减少因征地而带来的社会矛盾，也使得土地价格能够正常反映市场供求状况，为政府制定征地补偿标准提供参照系，进而促使城市化、工业化以及农业规模经营健康发展。对目前受制于土地供应的房地产来说，由于农地入市带来的土地供应量增多，会拉低整个市场的出让价格，进而带动房价下降，也是一个利好。

　　因此，深圳放开农地入市，其意义重大。当然，在解除对农地入市的限制后，如何使土地交易收益最大化，成为接下来需要摸索的问题。深圳打算用两种收益分配方式供农民选择，一是所得收益50%纳入市国土基金，50%归原农村集体经济组织继受单位；二是所得收益70%纳入市国土基金，30%归原农村集体经济组织继受单位，并可持有不超过20%的物业用于产业配套。这实际上对农民还是有所限制，笔者认为，应该让农民自己去选择谈判交易方式。但不管怎样，最重要的是，农地入市这一步已经迈出了。

　　（作者系《学习时报》副编审）