国家土地缘何成了行政权力的“唐僧肉”

两块土地，相隔千里：一块在中原河南，从新农村试点社区升格为别墅，只是住进的不再是农民；另一块就在北京，从划拨农业科研用地，摇身一变开始出租牟利。从北京出发，一路向南约1000公里，是河南省舞阳县孟寨镇下澧村。就在这两个地方，国家土地——或耕地、或划拨土地，都被地方权力部门悄然“变脸”而改头换面。

而从北京市到河北东南方向，是河北省廊坊市固安县“万人小镇”牛驼镇，这里同样上演着一出“变脸戏”，原本是新民居项目也变成了别墅区。

无论是舞阳的别墅、北京农科院的地，还是固安县的新民居，似乎都因为权力，成为行政官员们争抢的“唐僧肉”。这些都该由谁来负责呢？

来自北京市农科院的报道

“侬苑物业服务中心”出租国家划拨土地获利遭质疑

“现在是下家让我赔钱，上家也让我赔，市农科院总得给我个出路吧。”大倒苦水的是北京大都时代汽车服务有限公司总经理张树清。

龙年岁末，刚刚向北京市海淀区人民法院提交了上诉状的张树清说，要不是打上了官司，我们还不知道市农科院从一开始就违法出租。

2003年，当时的北京市农科大厦周围还是一片玉米地，所谓的路一下雨便成了泥塘。为了建修车厂，北京大都时代汽车服务有限公司(以下简称大都时代)承包了北京市农科院南端位于板井路北侧围墙南沿的4亩土地。

当年9月，大都时代与北京市农科院的所属单位侬苑物业中心签订承包协议一份，承租期限为2003年9月至2013年11月，价格为15万元/亩，年承包费60万，10年共计600万元。

在组织人手填完400车土、前期投资了近400万元后，张树清总算将这个农村玉米地建成了规划中的汽车俱乐部。

问题随着汽车俱乐部的建成逐步开始暴露出来。

“要不是市农科院故意隐瞒土地性质，我就不可能去搞出租，也就不会有违章建筑，更不会有后面的败诉赔偿。8份委托书，如果有一次认真审查，就会发现问题。8次，总不能都疏忽吧？”张树清无奈地说。

事情源自2005年，大都时代经侬苑物业中心同意后把部分自建房屋对外出租，而这些自建房屋现在则成为了违章建筑。

根据张树清提供的一份与侬苑物业中心签署于2005年7月20日签订的《补充协议》显示，协议第一条为“乙方(大都时代)向甲方(侬苑物业)申请，经甲方同意，乙方可将承包土地上的自建房屋进行出租。”

“随后我们后来的转租行为，都是基于这份补充协议的授权。由于房产证在市农科院，为了让前后8个承租户尽快办下营业执照，我不知往市农科院跑了多少趟。每次，他们都会开具委托书，授权大都时代协助某一承租户办理房屋承租事宜。光这8家儿证明都快把我弄晕了。”张树清说。

时间到了2008年，由于农科院要收回土地建温室，经双方协商同意年底终止合同，并互不承担赔偿责任，约定大都时代于2009年3月31日应将土地交付给侬苑物业中心。

张树清称，当时他和承租户的租赁合同也都还没到期，自己为了履行和侬苑物业中心的承诺，赔偿有关商户92万元。

“如果当时知道侬苑物业的土地是国家划拨土地，我根本就不会冒着风险去投那么大的资金来做生意。”

之后，由于张树清没有按照《补充协议》的约定将承租土地交付侬苑物业中心，几经谈判无果，侬苑物业中心一纸诉状将大都时代告上了法庭。

“划拨用地出租必须符合法定要件。农科院将这块地出租牟利于法无据。”张树清的律师刘红宇接受委托后发现，位于海淀区西郊板井的这块土地，使用者为市农科院，用途为科研、设计，使用权类型为划拨。(海全国用(2003)划字第2559号国有土地使用权证)但侬苑物业中心方面并不认可张树清的观点。

侬苑物业中心方面称，大都时代引用《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行办法》的条例不当，该条例专指国有土地的出让和转让，这与本案承包土地没有关系，国有土地使用权可以出租。

对于双方的承包行为，北京市海淀区人民法院在一审判决书中认定，“侬苑物业中心系将农科院农用科研用地交由大都时代公司进行非农业使用，大都时代按期向侬苑物业中心给付对价，故该法律关系实为租赁而非承包。”

承包变成了租赁。那么根据相关法律规定，北京市农科院是否具备将划拨使用土地对外出租须符合的法定条件呢？

在行政制度极其严密的中国，划拨土地的使用有着严格的法律限制。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情形外，不得转让、出租、抵押。

该条例第四十五条规定，符合以下条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：(一)土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；(二)领有国有土地使用证；(三)具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；(四)依照本条例第二章的规定，签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民法院补交土地使用出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。

“现本案中，诉争土地系属划拨取得，而无论诉争土地或其使用权人，均不符合上述行政法规规定的允许进行土地使用权出租的范围，故无论侬苑物业中心是否取得农科院的授权，其出租诉争土地使用权的行为均违反了前述条例之规定。”

一审法院的判决宣告了侬苑物业中心和大都时代签订的合同无效，并不具有法律效力。同时认定，侬苑物业中心作为出租方，对合同无效负有主要过错。

让张树清困惑的是，作为侬苑物业中心的主管单位北京市农科院为什么明知该土地为划拨土地，并不具备出租使用权的法定条件，为何还要授权侬苑物业中心出租牟利呢？

北京市农科院行政处杨处长告诉《中国产经新闻》记者，他不知道这些事，并明确拒绝了采访。

但据张树清说，也正是杨处长，还是侬苑物业中心的法定代表人。所有商户的土地承租协议也都是由他签字负责签订。

值得注意的是，尽管一审法院认定“侬苑物业中心作为土地出租方，并未参与违章建筑的建设亦未从出租行为中获益”，不过，根据大都时代提供的证据和发票显示，因北京市农科院授权下属的侬苑物业中心出租国家划拨土地，由此收到的巨额租金达300多万元。其中，侬苑物业中心更多次直接收受“违章建筑租户”的租金达近20万元。

据知情人透露，市农科院涉嫌非法出租的土地远不止板井这一块。

离北京农科大厦不远，从板井路向南，紧挨着美丽园小区公园的彰化南路，还有一块属于农科院的土地，与板井的模式一样正在出租中。

2012年底，数十家承租户正在这块同样涉嫌非法出租的土地上争抢着春节前的商机，他们并不知道有可能随时会被农科院一纸行政公文而清扫出门。

据《中国产经新闻》记者了解，就北京市农科院长期违法出租国家划拨土地一事，北京市海淀区人民法院已向其发出司法建议。