开发区审批制应改为准入制

　　2012年12月25日，国家发改委、国土部和住建部三部委联合下发通知要求各地开展各类开发区清理整改前期工作。

　　尽管此前国家曾数次对开发区进行全国性的清理整顿，目前全国仍保有各级各类开发区2000多个。“近年来，一些地方出现了以工业园区、产业园、集中区等名义违规设立开发区、随意圈占土地、扩大开发区面积、擅自出台优惠政策、低水平重复建设的苗头和倾向。”

　　为何中国开发区建设中会出现这么多的问题？如何才能从根本上解决开发区出现的这些问题？下一步开发区的发展方向在哪里？就此问题，《中国经营报》约请相关专家进行解析。

　　土地利益催生“山寨”开发区

　　各级地方政府之所以如此热衷于大搞开发区，主要是可以利用各种政策圈地，这样地方政府就可以在开发区名头之下享有更大的土地支配自主权。

　　《中国经营报》：实际上，我国已经数次对开发区进行清理整顿，为何其成效不明显，反而越清理越多，出现如此多的问题？地方政府为何如此热衷发展开发区？

　　肖金成：从总体程度上看，国家级的开发区发展还是较为成功的。但由于我们对于开发区的设立实行的是审批制度，在看到国家级开发区所拥有的成果后，各地都开始纷纷设立开发区，乃至于有些地方出现因设立开发区导致土地荒废、开发区企业入驻率不高等问题，而部分开发区不仅没有成为地方政府财政收入的主要来源，反而出现了很多不良现状。

　　2003年以来，基于开发区过多、过滥，国家便成立了清理整顿开发区领导小组，对全国的开发区进行清理整顿。然而，在经过多年对开发区的清理整顿后，我们发现，清理整顿的成果却极为有限，追其根本原因，正是因为审批制所造成的。

　　由于目前是审批制，同时，审批权利不统一，这就会造成一个地区除了国家级开发区之外，各省市为了地方GDP增长、招商引资，也会相继设立省市级开发区，以此类推，也就出现了各个县、镇、乃至村级的开发区。

　　张宏伟：我认为各级地方政府之所以如此热衷于大搞开发区，主要是可以利用各种政策圈地，这样地方政府就可以在开发区名头之下享有更大的土地支配自主权，如此一来，地方政府或开发区管委会就可以以此和其他城市争夺产业优势资源。这样，势必会造成城市之间同质化的竞争，以摊大饼模式建设开发区，最终导致定位重复、重复建设、产能过剩等问题。

　　陈秀山：从地方政府角度讲，至少有两个动力。一个是通过开发区，特别是较高级别的开发区，比如国家级、省市级的开发区，地方政府就可以利用其较优惠的政策，吸引更多的投资、企业，实际上还是为地方的GDP增长提供一个动力；另外，通过开发区的建立，为当地新兴产业形成一个产业聚集区，对于企业本身的发展来说，也是一个比较好的方式。

　　任国刚：各地开发区为何出现这么多的问题？我认为其主要原因在于招商引资当中的土地问题。很多地方划了一些地做工业园，但是又没有用地指标，很多都是违规的。这是因为地方政府为了招商引资，但又没有承载的地方和政策资源，因此就滋生了很多园区。

　　此外，政策资源摊薄了。因为开发区已经深入县级、乡镇一级，可供利用的政策资源又是类似的，这就造成了开发区的同质化竞争，其乱局是必然的。

　　而另一方面，由于地方政府运营、管理开发区的能力和招商引资的能力千差万别，有些开发区区位优势不错，但运作能力太差，有些开发区则是招商引资能力太差，都做不好。

　　产城一体是方向

　　防止在新型城镇化的主题下，各地地方政府以各种由头为名圈占土地资源，避免开发商重复建设、造城现象。

　　《中国经营报》：不得不承认，在过去几十年，开发区确实成为各地发展产业经济的主要载体。那么此次国家清理开发区的目的何在？

　　张宏伟：我认为主要目的是防止在新型城镇化的主题下，各地地方政府以各种由头为名圈占土地资源，避免开发商重复建设、造城现象。

　　近期，中央多次表态，城镇化是我国扩大内需的最大潜力所在。在城镇化大趋势的市场背景下，各地热衷于新区、新城的报批，一些新区、城市副中心规划大批量出台，预计未来将会有大规模新城涌现。

　　在这样的市场背景下，大量楼市供应随之来临，尤其是三四线城市，在缺乏产业导入与支撑的前提下，不少城市出台新的产业发展规划，以此为基础开发产业新城。但是，实际操作上中小城市尤其是三四线城市更多的只是以产业新城为名直接进行房地产市场开发“造城”，“加快”所谓城镇化进程。这样，“被城镇化”导致市场供应没有办法顺利消化，或者卖出去的房子由于配套不全等原因没有人居住成为“空城”。“被城镇化”与“空城”导致三四线城市面临比较大的市场风险，缺乏产业与配套的“被城镇化”势必也会助推这些城市面临崩盘的风险。

　　《中国经营报》：那么，未来中国的开发区应该朝着哪个方向发展？

　　陈秀山：从开发区自身来讲，我认为开发区要和城镇化的建设有机地结合起来，协调发展。

　　任国刚：在我们的研究中，纯粹意义上的开发区将越来越少了，未来开发区、工业园与城市的关系，都是“产城一体”的概念。

　　在这种意义上，我们将开发区、工业园分为两类，一类是能够融入我国城镇体系的，另一类是不能融入的，未来不能融入城镇体系的开发区、工业园都将被淘汰。

　　我认为，即将被淘汰的开发区、工业园多分布在乡镇、县城和城乡结合部。大城市的非主流区，特别是那些不能融入城镇体系的和不能融入重点项目的，很容易被砍掉。

　　张宏伟：在发展方向上，产业园区的主导产业，现在已逐步开始由传统产业向高新技术产业转型，这是未来产业园区规划和发展中需要特别注意的内容，也是未来产业园区发展的一个方向。

　　此外，产城融合也是值得注意的一个焦点。就产城融合而言，发展产业新城，要产业先行，切实做到“产城融合”。在产业发展基础上，逐步推进产业新城，从而实现城镇化。

　　产业新城的发展要实现产城融合。产业新城作为产业发展的载体，仅仅靠园区发展产业很难做好，因为缺乏居住、生活等配套。如果说仅仅搞城市化，只是做房地产市场开发建一些住宅来吸引人住，在没有产业支撑的市场环境下也是不可行的。如果产业和新城之间不能够实现城市、资本、产业与人口的协调发展，不仅仅会造成城市交通负荷加重，也可能最终导致“空城”的现象发生。因此，城镇化和工业化要同步推进，也就是城镇化过程中要切实实现“产城融合”，依靠产业的发展支持城市的建设，同时城市的基础设施配套反过来促进产业结构的升级。

　　提高准入门槛

　　如果要真正从根本上解决开发区良莠不齐，仅仅有规模、数量而没有质量的现状，必须将审批制改为准入制。

　　《中国经营报》：就目前的情况来讲，如何才能从根本上解决开发区面临的质量不高等诸多问题？

　　肖金成：如果要真正从根本上解决开发区良莠不齐，仅仅有规模、数量而没有质量的现状，必须将审批制改为准入制。也就是说，如果一个镇有批准当地的开发区设立的权利，那么往下的村就不应该再拥有设立开发区的权利。

　　与此同时，在很多地区的开发区我们发现，有很多地区实行“一步到位”的设立模式。比如，一下将开发区的占地面积规划为几十平方公里，将大量的农田转变为工业用地，但实际由于各种条件的制约，开发区的发展并没有达到预期，从而使得用地浪费。从这一点说，应该借鉴国家级开发区的经验，实行统一规划、分期实施、滚动开发的模式。

　　例如，某地方预期要设立一个占地30平方公里的开发区，起步阶段先做好10平方公里的规划，当10平方公里的土地充分利用之后，再开发新的片区，达到“开发一片、建成一片、收敛一片”。

　　陈秀山：我也认为，国家要严格设立开发区的准入门槛标准，不能遍地开花，要有一个退出机制。

　　开发区主要还是集中在第二产业，是工业化的产物。从城市的角度来说，主要是外延式的扩大。如果从优化城市功能来讲，城市内部的产业功能区、中央商务区也是经济增长的一个支点。但我们现在眼光更多的还是主要集中在外延的、规模化的、占地面积过大的开发区发展。但一个地方经济发展的好坏，并不是由开发区的规模大、数量多来决定，在未来应该更多关注开发区的质量、单位面积产出的强度、开发区的集约化程度等。

　　目前开发区管理政出多门，如科技部管理高新科技开发区，商务部管理经济开发区；农业部也有农业开发区，此外教育部还有高教园区等，各种名目的开发区较多，缺乏比较统一的系统、评价、监管的标准。今后必须要实行统一管理。

　　我国开发区发展历程

　　第一阶段（1984～1991）

　　艰难创业和摸索发展时期

　　1984年至1988年间，国务院批准在沿海12个城市建立了14个国家级开发区。起步阶段，开发区白手起家，发展基础薄弱，建设资金短缺。

　　第二阶段（1992～1998）

　　国家级开发区高速发展时期

　　这一阶段，由特区、经济技术开发区、 保税区、高新技术产业开发区、边境自由贸易区、 沿江沿边开放地带、省会城市等构成的多层次、 全方位开放格局基本形成。

　　第三阶段（1999年以后）

　　稳定发展时期

　　在这一阶段，国家批准了中西部地区省会、首府城市设立国家级开发区。