文辉用市场化来解城镇化制度之困

众所周知，城镇化是一场深刻的社会变革。中国特色城镇化是要打破城乡二元结构，这种二元结构不仅仅是物质形态的城乡差异，更深层次地体现在制度层面的历史存留，其中土地分集体与国有，户口分城市与农村，就是典型的二元结构产物。城镇化要破除城乡二元结构，首先就是破除这二者。当然在既有固化的利益条件下，无法一次性打破这种格局，必须借助市场化的力量来推动。

城乡二元结构引起的城乡发展不平衡，在于没有正确认识到城乡各自资源的价值，或者认为城市资源的价值一定高于乡村资源，而没有给城乡资源合理的定价权，同时二者之间也缺乏一套系统的交换机制，这套交换机制需要以市场化的力量来建立。

在计划经济时期，城乡户籍制度、土地制度其实是一种福利分配制度。随着市场经济体制逐步推进，从城乡角度来看，城市资源市场化的跟进速度要快于农村，取消住房福利分配，集体国有企业改制等，打破了原有城市户口固化的部分福利，也正是由于这种破除城市户口背后的福利才给农业转移人口带来了发展机会。但是在农村这种福利制度并没有打破，依然延续计划时期的特点，维持小农经济，要把人绑在户口和土地上。

然而，随着市场经济的发展和推动，农村人口已经绑不住了，城市的就业机会、收入水平、公共服务会吸引剩余劳动力从农村出来到城市就业，但他们能否或者愿意形成在城市的长期居住还不一定，取决于两个因素，一是城市公共服务对农业转移人口全面开放程度，二是农业转移人口原有农村资源资产(本)化力度。前者是很多人认为的城镇化重点，而后者往往被忽视了。

其实，从户籍制度背后福利来看，除一二线大城市的城市户口和农村集体经济发达的农村户口之外，在市场经济的冲击下，城市户口与农村户口的差别并不明显，在一些中小城市，农村户口价值甚至高于城市户口。在房产购置上，城市户口不能去农村买房，农村户口可以进城买房；在生育权上(特殊政策另说)，城市户口不能生二胎，农村户口可以生二胎；在社会保险上，随着国有企业改制，随着国家在社会保险方面工作力度的加大，农民工与城镇职工享受同等待遇以及商业保险，农民工子女在城市享受教育、医疗等公共服务力度也在加大，农村社保、医疗、义务教育等逐步完善，这些都使得城市户口的含金量已大大减弱了，只要是有就业就要有保险，而不以户口为依据；在基础设施和公共服务方面，农村普遍比城市要落后，但是农村剩余劳动力基本都在各类城市就业，也能部分享受城市公共服务。

当前，城乡最大的不平等源自土地制度的不平等。我国城市的迅速发展是得益于城乡二元结构，特别是得益于国有与集体两种不同类型的土地，通过将农村集体土地低价征收为国有土地，然后再将其通过“招拍挂”的方式高价售出，城市政府获得了大量的城市建设资金，也就是俗称的“土地财政”。不可否认，正是因为市场化的推进，使得土地作为资源要素可以在市场上进行交易，才产生了巨大的价值，但两种不同性质的土地在交易方式上是有限制条件的，对集体土地而言，只能卖给政府变成国有土地，而国有土地是可以在市场上自由进行交易的。这种不平等的做法，无论是在经济发展还是在社会管理上，其不可持续的弊端已经显露。

因此，必须通过市场化来形成城镇化制度的倒逼机制，从而能使城乡资源都能变成资产，特别是改变城乡要素的单向流动。要对绑在户籍制度、土地制度上的福利进行估值。在估值之前，首要做就是确权。城市资源相对产权明晰，所以城市的资产都有价，能进行交换，有一套完善的市场交易体系；但是农村资源如农村住房，有些地方已经是第三轮或第四轮建房高峰了，由于产权不明晰，由于不能变成资产，也不能进行市场交换变现，这些投入都变成了沉没成本。确权后还需要建立一套完整的市场化制度，来保证城乡要素的自由流动。

最后，城镇化作为最大的内需潜力也离不开市场化的推动。扩大内需的本质是要让城乡要素自由流动起来，要素不流动就产生不了价值，也就产生不了内需。只有让城乡要素有价值，然后再提供城乡要素自由交易平台，才能让这些要素自由流动。只有当城乡要素可以自由流动起来，当农业转移人口自身的资源能转化为资产或资本的时候，城镇化才有可能真正地把农业转移人口变为市民，否则任何只强调单方面要素的流动或价值或吸引力，是不可能真正解决我国农民进城问题的，也是不利于推进城镇化的。

(作者为国家发改委城市和小城镇改革发展中心规划研究部主任)