“税收不够罚没猛增”

　　昨日报载，1月15日提交深圳市人大五届五次会议审议的《深圳市本级2013年公共财政收入预算（草案）》披露，2012年深圳税收收入预计完成768.5亿元，比年初预算差18亿元，完成预算的97.7%；罚没收入预计达21.5亿元，超出年初预算9.5亿元，为调整预算的179.2%。

　　一边是税收收入没有完成“任务”，一边是罚没收入超额完成“任务”，而且超额部分占到差额部分的一半还多，深圳市去年财政收入的这种情形，不能不让人产生“税收不够罚没来凑”的印象。在征收手段和征税力度没有明显变化的情况下，税收未能完成“任务”，主要是因为经济形势总体下行，使税基和税源受到一定影响。这种局面是可以理解的，短期内也是难以改变的。

　　罚没收入不同，只要严格“执罚”，加大处罚力度，短期内就能有可观的进账。按照一般人的想象，2012年深圳市罚没收入超额9.5亿元，如果是像交通罚款那样一次罚款三五百，将是一个十分艰巨的“任务”。但实际情况可能比人们想象的容易。以深圳市首条“科技管理示范路”北环大道为例，仅仅去年8月10日一天，交警部门在北环大道查出各类交通违法行为近3000宗，罚款总额近百万元。如果照这样处罚，深圳市全年要实现罚没收入20多亿元，恐怕不难理解。

　　在过去较长时间里，政府部门的罚没收入没有纳入预算，以预算外资金形式存在，容易成为“小金库”并滋生腐败。现在，所有罚没收入都纳入预算，实行严格的预算管理，虽然遏制了“小金库”和腐败问题，却助长了另一种倾向———罚没收入被列为一种预算收入，有关方面面临着完成预算收入的压力，包括年底要考核预算收入执行情况，倘若处理不当，罚没便成为某些部门的一项“创收任务”。

　　毋庸讳言，罚没收入列入预算管理，给政府部门施加了一定的压力，客观上加大了有关方面的“以罚代管”、“执罚创收”的积极性。而从主观上看，某些执法部门本身也存在着这种积极性，因为罚没收入的多少与“执罚者”的利益存在关联。尽管各地政府部门一再辩称，说现在实行“收支两条线”，所有罚没收入都上缴财政，与政府部门没有任何关系，但是，与“收支两条线”并行的还有另一项制度———非税收入分成制度，后者事实上规定了政府部门与罚没收入之间的利益关系。

　　2004年7月，财政部下发《关于加强政府非税收入管理的通知》，明确了包括罚没收入在内的政府非税收入的分成管理政策，规定“政府非税收入分成比例，应当按照所有权、事权以及相应的管理成本等因素确定”。去年4月，深圳市财政委印发《深圳市市本级非税收入分成资金划拨规程》，进一步明确了非税收入的分成划拨办法。比如，按照这个规程，交警部门作为执收（罚）单位，可以向财政部门提出划拨交通罚款分成收入的申请，财政部门审核通过后，在20个工作日内完成分成资金的划拨。在这种类似拿“回扣”的分成政策的激励下，某些部门产生“以罚代管”、“多罚多得”的积极性，也就不足为怪了。

　　一个“税收不够罚没猛增”的故事，把一些地方和部门“以罚代管”、“执罚创收”的秘密暴露无遗。为消除这一弊端，可以考虑一方面将罚没收入重新列为预算外资金（仍须上缴财政并严格监管），而不再按预算收入指标进行考核，实际执法中，按法律规定该罚多少就罚多少，执法者不能有创收压力；另一方面，要改革非税收入分成制度，通过编制综合财政预算，由财政向政府部门提供足额经费保障，切断政府部门和罚没收入之间的关系，避免用罚没返还、罚没分成等利益激励机制去刺激执法。