地方的土地财政算盘还能打多久

　　近几年来，地方债务规模高速扩张。这既是当前中国经济发展的鲜明特点，也必将演化成为未来要解决的难题。本月国家审计署公布的36个城市债务审计报告显示，这些城市债务余额高达3.8万亿元，相比两年前增长了12.94％。两年前，全国地方债务余额的审计结果为10.7万亿元，若该数字也保持同样的增长比例，当前地方政府的债务余额总规模应超过12万亿元。

　　地方政府官员对此并不特别着急，因为算算土地账，就知道这些债务不是大问题。媒体报道了某市长的算账方式：城市新区现在土地卖50万元一亩，借债进行基础设施建设，等新区条件成熟后，土地可以卖到1000万元一亩，五年内投资几百个亿，可赚回一千个亿。持有类似算法的市长不止一个，某直辖市市长在今年两会期间也曾演算过，该市从2002年开始储备土地40万亩，10年来投入基础设施建设6000亿元，其间用地20万亩，扣掉征地拆迁费用，收益有两三千亿元，抵消了城市基础设施建设的大部分开支。

　　我国预算法规定，地方政府不得搞赤字财政，相应地没有赋予其举债权。但地方政府为应对大规模城市建设的资金需求，普遍通过各类地方融资平台机构变相举债。1994年财政分税制后，地方财权与事权高度不对等，谋求新的财政资金来源成为地方政府最紧要的问题。由于增值税75％归中央，2002年开始，中央还参与企业所得税和个人所得税收入的分享，并从最初中央地方五五分成发展到2004年的六四分成，因而地方政府不得不从“企业财政”脱身出来另寻方向。

　　在分税制条件下，留给地方的税种中包括建筑业和房地产业的各类税。另外，按照我国土地管理政策，土地出让金全额归地方。1998年开始的房改启动了房地产市场，加上土地储备制度建立后地方政府垄断了土地一级市场供应，这使地方政府意识到，只要大兴土木，进行城市基础设施建设，并大规模出让土地，不仅能解决财政收支缺口，还可创造GDP，显示政绩。很自然地，地方政府集体了转向“土地财政”之路。

　　“土地财政”对地方政府而言并非简单的卖地收入的贡献，它至少包含三个层面的支撑财政扩张的作用：一是土地出让金可增加地方预算外财政收入，当前这部分在地方财政总盘子中比例普遍较高，达40％～50％的水平，高的可达到70％以上；二是大量土地进行基础设施建设后进入房地产市场开发，带来巨大的开发体量，带动了建筑业和房地产业的发展，为城市的税收做出了贡献；三是在房地产价格高涨、土地市场繁荣的前提下，通过融资平台以土地抵押获得银行贷款进行城市基础设施建设，这一部分构成了地方债务的大部分，据估计在60％以上。

　　虽然以土地为主要抵押物的地方债务并未进入政府财政体系，但其使用基本按照政府意图进行，用途基本覆盖了本应由财政收入开展的基础设施建设，实际起到扩大地方财政支付能力的作用。另外，它是以政府的未来土地收益来偿付，相当于未来政府土地出让收入的提前透支。在缺乏监督与核算的情况下，上一任政府有可能最大化地出让土地，将全部土地出让金和大量未来土地收入抵押获得的债务投入跨政府任期的工程项目，给未来的民众和政府造成“代际不公平”。

　　与一些地方的市长的胸有成竹不同，人民日报意识到这种不公平的可能，发表文章批评这些地方政府的领导风险意识差，为官主要考虑当下政绩，不考虑长期债务风险。

　　若仅从过去这些年的经验看，前述市长们的算法似乎问题不大。若不考虑代际公平问题，或仅考虑未来城市化可能逐步放缓，当前借债度过资金瓶颈期后，未来债务需求会减少，则问题看上去不会太严重。现在问题是，接下来的十年、二十年是否还能保持过去十年的发展速度，以往城市建设的老套路还能维持吗？

　　前述市长们的算法之所以成立，根本原因是前十年城市的快速发展与房地产业的兴旺，尤其是后者，直接确保了卖地收入的充裕。2003年以来，中国房地产市场持续火热，大概只在遭遇世界金融危机冲击后的2008年末到2009年5月之间有过短暂的跌落。除了投资渠道狭窄外，房地产热的更主要原因是国内流动性的过度宽松。这十年可分为两个阶段， 2008年之前是加入WTO以及压低汇率导致外汇储备急升，外汇占款增加，央行被动超发货币；2009年后，为了刺激经济，放行各类大型项目投资，也放松信贷闸门，带来的市场流动性整体过剩更胜之前。

　　未来一段时间，这两方面产生流动性过剩的因素，可能都会受到压制。外汇占款方面，首先由于欧盟并未在实质上走出危机，日本安倍政府实施刺激政策后，恶果已经显露，对中国产品的出口需求增长乏力；其次是国内各类成本增加以及汇率持续上涨，导致出口价格优势丧失；另外，近期美国经济逐步走强，可能退出量化宽松政策，导致热钱也加速流出中国。这些都导致外汇占款减少，国内资金面趋紧。具体表现为，5月中国金融机构新增外汇占款668.62亿元，较4月份的2943.54亿元大幅减少2274.92亿元，这种趋势很可能持续下去。

　　在刺激项目投资方面，本届政府明显要谨慎很多。虽传出过发展改革委大量批复投资项目的消息，但并未看到实质性的银行资金支持。各类信息表明，政府对经济下行趋势表现出高容忍度，保增长不再被放在最重要位置，并传递出借此机会进行产业调整的意图。这种宏观政策的选择无疑是明智的，2008年“4万亿”投资的直接后果是通胀水平和地方负债的急升，更深层的影响是全面产能过剩，导致各类投资项目回报率降低。当前银行谨慎放贷，原因也与地方项目明显缺乏可投资价值有关。

　　可以说，在扩大出口做到尽头，投资收益大幅降低后，中国经济除了大幅提振内需外，并没有更好的道路。若没有实际的经济增长手段而刻意保持流动性，带来的不仅将是房价攀升，更是恶性通胀的可能。反之，则流动性的趋紧可能性很大，结果将是房地产市场热度不复以前，土地财政大受影响。仅此一点，市长们的计算公式就得全部重来。由此，地方也须警醒，不能再靠以往经验，寄望于通过土地财政，既做大城市规模，又保障地方债务的偿还。当然，这更需中央政府统筹安排，先避免债务规模进一步在地方官员的政绩冲动下放大，然后还要着手处理现有的债务规模问题，以逐步走出土地财政的约束。

　　（作者系浙江大学公共管理学院土地管理系讲师、人文地理学博士）