中介去“红顶”从脱钩开始

中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》(以下简称《方案》)，明确了应当实现脱钩的协会商会主体范围以及脱钩内容。根据要求，在《方案》印发一个月内，中央组织部、中央编办、外交部、发展改革委、民政部、财政部、国管局、中直管理局等部门出台相关工作实施办法或规定。2015年下半年开始选择100个左右全国性行业协会商会开展脱钩第一批试点，2016年6月底完成。总结经验之后，2017年在更大范围内试点。通过试点完善相应的体制机制后全面推开。

　　对此，接受中国经济时报记者采访的专家认为，《方案》为行业协会商会等机构实现与行政机关脱钩明确了时间表，界定了实施框架，即将启动实施的办法制定和试点值得期待。此举是将简政放权改革触手伸向覆盖我国经济社会各领域和门类的行业协会商会，意味着近年来屡受诟病的“红顶中介”现象将得到遏制，特别是围绕登记在案的行业协会商会，以试点、推广的方式逐步实现脱钩，将让中介去“红顶”这一影响深远的改革措施变得有的放矢。

　　杜绝折中：脱钩实现彻底分离

　　近年来，社会各界对“红顶中介”的诟病日益强烈，早已引起政府的高度重视。随着经济社会的快速发展，“红顶中介”的存在，距离其设立的初衷可谓渐行渐远。其中，行业协会商会作为“红顶中介”的具体存在，更处于舆论的风口浪尖，一举一动都备受瞩目。

　　《方案》指出，行业协会商会是我国经济建设和社会发展的重要力量。改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，行业协会商会发展迅速，在为政府提供咨询、服务企业发展、优化资源配置、加强行业自律、创新社会治理、履行社会责任等方面发挥了积极作用。

　　概言之，曾几何时，行业协会商会作为政府与市场之间的纽带，长期践行着“市场需要做却无人牵头做的事，政府想要做却无精力做的事”的职能作用。但是，其自身也存在诸如利用职务便利寻租等事实，由此带来的阻碍已经不符合市场主体期待的快速、便利化的行政审批诉求。对此，《方案》概括为：目前，一些行业协会商会还存在政会不分、管办一体、治理结构不健全、监督管理不到位、创新发展不足、作用发挥不够等问题。

　　“类似一些以协会商会形式存在的‘红顶中介’，其背后往往存在着部门利用职务便利获取金钱利益、借助中介机构作为权力代言、通过审批等形式为自身牟利的行为。”国家行政学院政治学部中国特色理论教研室主任李拓在接受中国经济时报记者采访时表示，其本质正是一种权力寻租，“政府懒政，交由中介代为攫取不当利益，形成利益链条，二者一拍即合”。

　　根据民政部有关负责人介绍，我国行业协会商会从上世纪八十年代末不足1000个发展到2014年年底的近7万个，每年以10%到15%的速度增长，在各类社会团体中数量最多、增速最快。可以说，截至目前，我国已经基本形成了覆盖国民经济各门类、各层次的行业协会商会体系。

　　不难想象，如果这些覆盖面齐全的协会商会真正能够按照市场规律和原则办事，服务于企业与政府，将极大提高行政办事效率。李拓认为，实现这一目标需要彻底剥离协会商会等“红顶中介”与权力部门的关联，绝不能采用任何折中办法，毕竟，在利益面前，缺少制度性约束以及足够公开透明的监管，就会滋生腐败行为。

　　对此，《方案》明确了“五个分离”：一是机构分离，取消行政机关与行业协会商会的主办、主管、联系和挂靠关系；二是职能分离，剥离行业协会商会现有的行政职能，对适合其承担的职能制定清单目录；三是资产财务分离，行业协会商会执行民间非营利组织会计制度，实行独立财务管理，自2018年起取消全国性行业协会商会的财政直接拨款；四是人员管理分离，行业协会商会全面实行劳动合同制度，使用的事业编制相应核销，行政机关不得推荐、安排在职和退(离)休公务员到行业协会商会任职兼职；五是党建、外事等事项分离，规范各类管理关系，加强综合监管。

　　斩断利益链条：坚持市场化，确保高效执行和强化监督

　　在李拓看来，斩断“红顶中介”和权力部门寻租牟利的利益链条，唯有坚持市场化原则，走市场化道路，市场的归市场，政府的归政府，“我们需要规范、科学、完善、可执行的制度设计和强有力的执行力度，根本上杜绝利益链条的存在可能。”

　　根据《方案》要求，脱钩将坚持社会化、市场化方向，促进行业协会商会自主运行、有序竞争、优化发展。坚持法制化、非营利原则，按照非营利原则要求，规范行业协会商会服务行为，发挥对会员的行为引导、规则约束和权益维护作用。坚持服务发展、释放市场活力，通过提供指导、咨询、信息等服务，更好地为企业、行业提供智力支撑，规范市场主体行为，引导企业健康有序发展，促进产业提质增效升级。坚持试点先行、分步稳妥推进。

　　“显然，这将对厘清政府与市场、社会边界带来积极促进作用。此外，作为釜底抽薪防止腐败，同时推动政府职能转变亦将带来正面作用。”李拓说，关键是，必须确保权力执行的公开和透明化，强化监督和约束的作用。脱离权力部门的中介机构，还要发挥有利于市场主体和政府部门沟通的作用，因此，有必要更加高效地执行既定政策，同时强化监督职能。

　　《方案》指出，在实现行业协会商会与行政机关脱钩后，将继续发挥监督约束作用，包括完善支持政策，如支持行业协会商会转型发展。完善行业协会商会价格政策，落实有关税收政策等；完善政府监管，各行业管理部门按职能对行业协会商会进行政策和业务指导，并履行相关监管责任；完善信息公开制度，建立行业协会商会信用承诺制度，完善行业协会商会的信用记录，建立综合信用评级制度；试行委派监事制度，在重要的行业协会商会试行委派监事制度，委派监事履行监督和指导职责，督促行业协会商会落实宏观调控政策和行业政策。

　　可见，一系列要求意在尽可能地完成脱钩后，继续保持主管部门对相关协会商会的约束作用。而《方案》提出先期确定100个左右协会商会率先实施脱钩试点，在2017年扩大试点范围的要求，无疑是明智的，毕竟对于覆盖经济各门类的协会商会而言，“一刀切”的做法难免弊大于利。

　　其间，这一过程必须强化监管作用，避免脱钩出现反弹，李拓强调，斩断利益链条，关键之处在于高效的政策执行和不断强化的监督约束，唯此才能不打折扣地体现政策本意。李拓认为，我们需要从制度设计环节堵住出现“红顶中介”的可能；还需要从行政法规上进一步明确要求“政府权力不能随意让渡给中介”；此外，在职甚至离职公职人员必须提高行政素质，避免出现利用其自身影响参与中介牟利的行为。

　　显然，《方案》对这些可能出现的纰漏都堵住了口子。李拓说，《方案》明确通过协会商会与行政机关脱钩的方式，实际上目的就是让这些“红顶中介”与政府审批部门利益彻底脱钩，形成良性互动的施政格局，这也将成为考验新一轮深化简政放权改革的试金石。