旅游法一部综合性小法典

——访《旅游法》起草领导小组成员、国家旅游局副局长杜一力

　　文/本刊记者毛丽冰

　　“治乱必用重典，《旅游法》就是可用的重典。”国务院副总理汪洋在5月16日国务院召开贯彻实施《中华人民共和国旅游法》电视电话会议中为贯彻《旅游法》加码。自4月25日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过《中华人民共和国旅游法》（以下简称《旅游法》），各界人士对此予以高度关注，这部法的出台何以引起多层面的重视？它的立法原则和宗旨是什么？《旅游法》的出台将对旅游行业的发展起到怎样的促进作用？针对这些问题，《经济》记者走进国家旅游局，对《旅游法》起草领导小组成员、国家旅游局法制工作负责人、副局长杜一力进行了专访。

　　市场化机制下的立法

　　《经济》：旅游并不像食品安全等产业涉及国计民生最基本的问题，作为一个衣食住行之外的以娱乐休闲为主的产业，为何会专门出台一部《旅游法》，而且引起国家从高层到民间的如此关注？
　　杜一力：国家和社会的高度重视是旅游业在经济社会中的现实作用和实际地位所决定的。曾经，旅游确实是衣食住行之外的“高消费”、“特殊需求”，现在不是。如今旅游进入大众时代，是人民群众在满足物质需求的基础上对精神和文化享受的追求，是小康社会的标志。2012年，我国参加国内旅游的人数是29.57亿人次，出境旅游8318万人次，每年逾30亿人次参与的旅游活动，自然受到国家和社会各界的重视。
　　《旅游法》应运而生，是经济发展的必然性要求，也是人们群众美好生活的要求。这个历史阶段，制定和出台《旅游法》，是立法机构和行政机构把人民群众的需求作为工作出发点的必然体现。这么多年，在旅游业快速发展过程中既积累了充分的经验，也出现了众多的问题，多方面都迫切希望这个法的出台。因为《旅游法》涉及到广大旅游者，也涉及到众多部门，因此社会关注度比较高。
　　另外，《旅游法》在十一届人大进行了两次审议，第十二届人大成立后又进行了调研、修改和审议，也是第十二届人大通过的第一部法，立法机构高度重视。同时我们新一届政府正在进行积极的行政体制改革和职能调整，依法行政是改革和调整的主旋律，因此各级政府、国家各个部门乃至国务院领导都高度重视。
　　《经济》：我国旅游业已经是市场化程度很高的行业,《旅游法》是如何体现市场机制在旅游业发展中的作用？
　　杜一力：实践是法律的基础。相比其他产业，旅游业的市场化程度更高，在制定《旅游法》的过程中，立法者充分认识到了旅游业高度市场化的实践特征，突出地把促进市场机制完善作为立法的追求目标，把维护市场的统一性作为调整相关方面关系的追求目标，把建立明确细致的市场规则作为规范市场主体的追求目标。从这个法可以看出，这个特点贯穿始终。
　　在《旅游法》中，对于各级政府设定的责任一是促进，二是服务，三是监管，四是保障。而这四大职责的实现的方式，最终不在于分权，而在于根据旅游活动的内在一致性、完整性和整体需求进行协调和综合。说到底，政府的责任就是为旅游业的成长创造一个好环境，好的政策环境、市场环境和游览环境。这是旅游业发展30年的一个基本经验的总结，只有让市场机制充分发挥作用，旅游业才能快速健康发展。
　　在《旅游法》中，对于市场主体的责任义务等规则是比较深入细致的。旅游是最有个性的消费需求，深受各种市场因素影响，不论是出游规模、出游方式还是旅游服务质量，都很难通过宏观调控，也很难完全通过行政手段进行管理。制定明确的、完善的、可操作的市场规则，让我们的市场主体各方都形成遵守这些规则的习惯，是旅游市场长远健康发展的基本途径。立法过程中我们深入地研究了旅游比较发达的德国、法国、西班牙、意大利、英国、希腊等国，以及旅游与我们一样处于发展中的国家，得出的最重要的结论是，建立一个明确的旅游市场规则是《旅游法》应该努力的主要方面。所以，出台的《旅游法》中最值得关注的就是旅游合同的规则。合同规则就是市场规则，市场规则是靠市场双方主体来执行的。在明确的规则确立以后，需要把该属于市场管的交还给市场。按照市场化机制，旅游产业才能更好成长。

　　坚持综合性原则

　　《经济》：旅游业是一个综合性很强的行业，从管理上涉及各个行政部门，从内容上涉及各个行业，《旅游法》是如何考虑和体现这个综合性特点的？
　　杜一力：从邓小平提出旅游业是个综合性产业起，我们一直在实践中体会和探索旅游业这个突出的特点。旅游的综合性特点和前面说到的市场化特点有内在关系。旅游市场按需求走，需求涉及各个方面，这就需要综合。所以30年旅游产业发展思想中一直以“综合性发展”为指导，在旅游实践中多方面推行，也体现在国务院的各个文件里。2009年国务院41号文件再次明确，旅游业要与一二三产融合发展。所以，《旅游法》跟别的法不同的一个特点，就是综合性。
　　综合性的体现，首先在于此法涉及的主体是多方面，有旅游者、经营者、还有政府各相关部门和各级政府。特别是对旅游者的责任义务给以突出的地位，这是一般的行政性的法规和经济性的法规都没有的。
　　综合性的体现，还在于此法涉及了多个法律部门，也是一个小综合。现在的《旅游法》，不是一个单纯的行政管理法，也不是单纯经济法，或者民事法，而是几种法的融合。正如一个立法专家说的，《旅游法》几乎是一部小法典。这其中的民事部分的内容，从性质上说就不是一般的经济法和行政法可以有的，也就是说今后在《旅游法》的执行中，很多内容的实施主体不是行政部门，而是市场主体自治。《旅游法》中还有促进法的内容，这也是一个突破或者例外。现在的立法要求是立规则，不可以干什么。这届人大已经很少出促进法，因为促进法的内容更接近于政府文件提倡、倡导、支持的事情。但是，在制定《旅游法》的过程中，经过深入研究发现，旅游目前正处于发展时期，既需要管理，又需要促进，所以不拘一格将促进旅游发展的内容入法，强化了《旅游法》的引导性。
　　综合性的体现，从行政的角度来看，《旅游法》是行政部门之间行政力量的整合。旅游业的市场性和综合性体现在行政管理上，就是各个行政部门的力量整合。《旅游法》采取的方式是在现有的法律法规基础上对各个行政管理部门的职能职责进行衔接。比如文物要在旅游中利用，就首先要遵守文物法的要求，而进入旅游市场的环节就要按《旅游法》的规定办；又如旅游经营者在经营的时候应先遵循相应的法律法规，但是在为旅游者提供服务的时候，就要遵守《旅游法》。这种在各行政部门管理的基础上综而合之的思路方法衔接了相关法律法规，又突破了部门对产业发展的约束。
　　在一个既定的体制框架内，《旅游法》要实现综合性就是立法的一个极大的重点和难点，也是立法这努力追求的突破点。这是这个法的一大特点。

　　并非偏袒旅游者

　　《经济》：从《旅游法》可以看出，国家有大力整治零负团费、强迫购物等问题的决心，这些方面都是从维护旅游者的角度出发。《旅游法》是否对旅游者有一定的倾向性？
　　杜一力：旅游业内有这样的认识，认为《旅游法》更多地维护了旅游者的利益。我不同意。法的本质就是平衡各方利益的，不应该是倾向于哪一方。《旅游法》立法的宗旨就是保护旅游者和旅游经营者的合法权益，所以原则上不存在损害一方、偏袒一方的问题。
　　正因为立法旨要平衡利益各方、利益双方，在实际中当利益已经失衡的情况下，就要有针对性地保护处于弱势一方的权益。这就有一个问题，旅游者是弱势一方吗？在制定《旅游法》的过程中有过多次讨论，结论是，旅游者不是弱者。旅游者无论是从旅游行为本身还是他的社会角色，都不是弱者，但是当他在旅游活动中，在旅游活动的一些环节上，旅游者会处于弱势地位——主要是离开了自己熟悉的环境，去到一个陌生的地方，就存在一个信息掌握不全面、支配自身的能力降低的情况，这时的旅游者处于相对弱势地位。
　　而旅游经营者从整体上而言也不算强者，因为他们与旅游者在地位上是平等的。但是在旅游者陌生的那个环节中，旅游经营者就可能处于相对有利的地位；这个时候，旅游经营者就有责任利用其有利地位，更多地帮助旅游者；这种情况下，对经营者利用优势宰客，必须严加制止！《旅游法》就要解决这个问题，所以设立了很多具体的旅游经营者对旅游者的责任和义务；设立了针对宰客行为的“九不得”。这个“偏向”，有利于促进旅游市场的正常交易，旅游市场规范有序，旅游者和经营者双方受益。这就是法的公平所在。理性的旅游经营者也是这样看待这个“偏向”的。
　　实际上我认为要解读《旅游法》以人为本的特点、特色，不应该作旅游者和经营者之间偏向于谁的片面解读。《旅游法》对旅游者的加强保护，主要体现在加大了政府对旅游者的责任：政府的安全保障责任、救援责任、免费提供信息的责任等，这些责任在温饱型的发展阶段还谈不上，现在已经成为对各级政府的突出要求。
　　《经济》：在人大旅游新闻发布会上，您说行业的重新洗牌是必然的，看来《旅游法》的实施还是会对旅游企业产生比较大的冲击。
　　杜一力：是的，企业必须调整自己的经营策略，按照规范经营的方式重塑自己；执法部门要加强执法力量和监督，为法的实施开路；旅游者也要按合同提出的要求来明确自己的义务和责任，这3方面的努力才能成就一个健康的市场。
　　《经济》：2012年，中国旅游业总收入约达2.57万亿元，旅游业已然发展壮大起来，《旅游法》实施后，将对未来旅游业的发展产生哪些影响？
　　杜一力：让旅游产业成为国民经济重点支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业，是我们的两大战略目标。规范，市场就能壮大；健康，才能结出硕果。《旅游法》能从政府的职能、市场的规范、旅游者自身的权益保护等各个方面来对市场进行要求。《旅游法》如果在实施中能够促进市场的规范，促进产业的健康发展，促进旅游者的成熟，对旅游业发展带来的好处就是长远的和支撑性的，也就是对旅游业战略目标的实现是起着保障作用的。《旅游法》的出台，使全国旅游行业对下一步中国旅游战略目标的实现，心里更有谱。