PPP既要防过度公有化也要防过度私有化

　　从已公布的实施项目总体看，目前的PPP主要集中在环境、区域开发、轨道交通、市政工程这四大行业，其中环境领域由于前期的项目积累较多，自身盈利能力强，PPP项目进展较快；而轨道交通领域目前需求旺盛。

　　在这些项目中，主要分为经营性项目、准经营性项目和非经营性项目三类，目前在实践中采用PPP模式的项目主要集中在具有稳定现金流、盈利性较强、收益能完全覆盖成本的经营性项目，而准经营性项目和非经营性项目由于原有付费机制及管理制度的局限性，盈利性不强，缺乏使用者付费的基础，暂时较少采用PPP模式，需要创新。

　　PPP模式研究者和实践者、南京卓远城镇化研究中心主任吴健对21世纪经济报道记者表示，目前PPP项目在实践层面主要为地方政府平台、央企、国企等公有制主体间的合作，私营企业参与较少。

　　“这一方面因为前期项目合作主要以国企为主，项目参与主体存在承继性；同时也因为私营企业前期遇到的玻璃门和弹簧门对本轮公私合营存在一定顾虑。”

　　财政投入从“补建设”到“补运营”

　　《21世纪》：如何理解中国在现阶段大规模推动PPP模式？

　　吴健：2014年中国的城镇化率为54.77%，从发展规律看超过50%就意味着已经步入了中期发展阶段，“速度”和“质量”成为了主要矛盾，传统的“政府单一拉动”不再适应社会经济发展的要求，“多方协同参与”已成为必然趋势。

　　在城镇化“上半场”，由于政府的单一及超前投入过多，使政府面临着存量债务过大（更多的体现为隐性债务）和债务结构不合理等问题，带来了巨大的财政压力与债务风险。社会资本的介入可减少政府在下阶段城镇化中资金投入的绝对量，并通过PPP机制调整债务结构。

　　现阶段，PPP的推进还推动了政府职能转变、政府治理结构调整与国企改革。其中，财税体制改革既为PPP提供了政府支付基础，同时也将在PPP演进中更趋合理。

　　中国当下的社会资本有一定能力参与城镇化建设，但缺乏直接的投资渠道与投资机会，以往社会资本只能通过间接的渠道（如证券市场）或BT、BOT等形式参与一些经营性、明确约定收益或承诺回购的项目。而PPP中使用者付费与政府财政补贴机制的完善与推广，赋予了社会资本更多的参与空间和投资机会。同时，城镇化推进将产生更多产业与投资机会，配合证券市场的改革，必将为社会资本的发展配上产业与金融的双翼。

　　《21世纪》：为什么由财政部来主导PPP项目实施？

　　吴健：以《预算法》修订作为重要标志的财税体制改革，是本轮国家治理体系的一个重要组成部分，是在全面深化改革的棋局上谋划的。

　　以往地方政府债务多以“城投债”的形式表现，“城投债”是由发改委审核，并未纳入预算管理；未来无论是政府发行债券，还是PPP项目所涉及到的政府补贴，都要纳入预算管理，那么由财政部主导PPP项目顺理成章。

　　对于地方政府，PPP模式的核心是应当改善债务结构、化解债务风险，这里的债务结构很重要的一点就是将短期负债转向长期负债，并且从较长的周期化解分摊风险，而非简单的推迟风险。

　　从财政部发布的《指南》中也能看出，PPP模式以财政投资预算跨年度试算平衡为基础，财政资金从“补建设”转向“补运营”，更加重视项目全生命周期的动态管理。

　　兼顾公平与效率

　　《21世纪》：现行的PPP模式，需要怎样的创新避免国外PPP在实践中出现的一些弊端？

　　吴健：现行的PPP模式，在一定程度上借鉴了国外的PPP经验。PPP起源于20世纪90年代的英国，取得效果的同时本身的固有缺陷在实践中也逐步暴露，如项目采购招商阶段流程过于复杂、总负债和总回报不透明、私人部门的漫天要价等，属于过度私有化的表现。后期有过改进。

　　但即使在私有化程度较高的英国，传统的PPP也因为过度私有化降低了公平和效率。而公有制为主体、多种所有制经济共同发展，作为我国现阶段的一项基本经济制度，与英国当时推行PPP的私有化背景不同，不能盲目照搬外国的模式，或沿袭外国的发展阶段与进程。

　　当下推广PPP模式，实质上是对资源、权利与义务在各方主体中的再平衡。想做到政府、社会、民众都满意，必须要把握好这个“度”，使政府与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。

　　作为政府，应当转变自身职能和定位，从公共产品的直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”以及PPP项目的“监管者”；同时，政府要为社会资本提供更多参与的空间，合理化社会资本的回报与风险分摊机制，既要充分调动社会资本积极性，又要防止不合理让利或利益输送，才能为社会民众带来更具质量与效率的公共服务产品。

　　从目前已经或正在实施的PPP项目来看，部分市政公用、污水处理存在“过度私有化”的问题，即政府参与不足、监管不到位，使得社会资本享受了超额的收益，却把大量风险转嫁给政府；而部分区域开发类的PPP，也存在“过度公有化”的问题，合作方均为地方政府或国有企业，社会资本难以直接参与。这是当前PPP存在的问题，也是未来改进的空间。

　　《21世纪》：从你们的研究和实践看，有没有完善的方法？

　　吴健：在当前PPP项目处于探索阶段的背景下，由于项目自身的特殊性，项目类型、收益水平的不同，合作机制有待完善，各级政府应尽量避免一刀切的运动化推进方式，坚持尽快试点，总结相关经验与教训，避免因运动化和形式化导致很多不合适的项目勉强上马，为后期顺利的建设、运营、管理带来不必要的风险。

　　其次，目前我国PPP相关的法律法规还不健全，如PPP业务相关的特许经营法、政府采购法、会计准则、税法等。以税法为例，当前税法对 PPP相关模式的税务处理还没有具体规定，部分地区出台的税务处理政策各异，税费差异较大，在实践中存在很多争议。PPP相关法律法规的完善为PPP项目的顺利开展提供法律保障，降低法律风险。

　　第三，在前期的项目实践中，政策随意性成为很多项目难以顺利实施的重要因素，部分项目甚至由于政府领导的变更使PPP相关合同条款发生改变，给项目的开展造成了巨大影响。契约精神是PPP项目成功落地的关键所在，在未来项目的执行中各方需坚守契约精神，尤其是政府部门契约精神的坚持是民营经济积极参与PPP项目的一枚定心丸。