农地金融遭遇政策困境

　　■本报记者 陶婷 北京报道

　　“允许农民土地承包经营权抵押是第一步”，11月20日，在谈到如何将农村金融改革与土地结合起来，国务院发展研究中心副主任韩俊在接受中国房地产报记者采访时表示。

　　十八届三中全会通过的《决定》提到“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”，较之十三届三中全会，政策有了突破性进展。

　　在接受中国房地产报记者采访时，著名经济学家茅于轼认为，农村金融性问题归根结底与土地能否抵押贷款相关。土地承包权在不断流转中才能产生现实生产力，农民金融才能被激活。

　　土地承包经营权能否抵押显然是农地金融绕不过去的坎儿。接到中国房地产报记者电话时，西北农林科技大学二级教授、农村金融研究所所长罗剑朝为农地金融迈出了第一步兴奋不已。在数年前，罗剑朝以及课题小组就致力于农地金融研究。然而，高兴之余，罗剑朝不无担忧，土地承包经营权抵押以及拍卖等相关流程如何操作，涉及金融、技术细节以及防范问题，完整意义上的农地金融制度还有很多难关要过。

　　天门率先试水

　　在得知“土地承包经营权可以抵押”出现在三中全会公文，湖北省天门市经济管理局局长王先文又喜又忧，对于早就将信贷资本与农地金融结合起来的天门来说，其被赋予政策层面意义，是个利好。然而，忧的是，这能打消金融机构的顾虑吗？

　　2009年7月，湖北天门市农村信用合作联社理事长傅国胜与天门市皂市镇农民张东平、高建军、付义成、金文涛签订了土地经营权抵押贷款第一单，贷款额为55万元。当时天门市政府对此充满期待，希望通过金融创新激活农村“沉睡资本”。然而，以经营权作抵押获得银行贷款这一改革，由于土地经营权抵押缺乏法律基础、缺乏土地评估机构等现实难题，这场改革在现实操作中并没有明显成效。

　　四年过去了，天门如今状况怎样？王先文向记者介绍，目前天门市土地流转45万亩，可土地承包经营权抵押贷款额仅为3000多万元。而且所得并非只来自土地承包经营权抵押，还涉及其他物权。

　　究其原因，王先文坦言，“农业生产存在一定风险，银行贷款时要对风险予以评估，即使土地承包经营权完全向银行抵押贷款，银行也不能把地盘走。”对此，罗剑朝亦认为，农民土地承包经营权没有一套完整的评估体系，银行很难在法律意义上真正拿土地经营权防范风险。

　　中国人民银行天门市支行内部人士则表示，这项工作主要由银行和政府主导，农民在市场中处于弱势地位，没有话语权。政府在这个三角关系中，应起到影响金融机构对农民进行倾斜的作用。

　　杨凌之殇

　　实际上，因受种种限制，农地金融遇阻，湖北天门并非孤案。中国唯一的国家级农业高新技术产业示范区陕西杨凌，曾试图将信贷资本与农地金融结合起来，然而“出师未捷身先死”。

　　1997年，杨凌成立了我国唯一的国家级农业高新技术产业示范区，当年农民人均收入1396元，不仅低于全国平均水平，而且低于部分周边县区，这种“灯下黑”的现象与杨凌的地位很不协调，示范效应难以体现。

　　缺资金、贷款难，成为农民发展经济面临的一道坎。2011年6月，杨凌示范区管委会网站上曾发布《杨凌示范区农村土地经营权抵押融资管理办法（试行）》，该办法落款日期为2010年8月。其中详细列出了农村土地经营权抵押、农村房屋抵押、生物资产抵押等贷款抵押细则。

　　然而，11月21日，在接受记者采访时，杨凌区工业园区办相关人士告诉记者，以上所提到的改革杨凌并没有真正实行过。

　　该人士透露，杨凌区曾想通过土地承包经营权、农村房屋等抵押方式盘活资产，为农民的产业发展提供资金。到各地调研后，起草了试行办法，但受国家法律政策所限，且杨凌当时有其他渠道引进资金，该试行办法实际操作就此搁浅。

　　对此，中国人民大学土地政策与制度研究中心田晨光表示，现有法律依然是规定集体土地不允许入市，并且都是以试点形式摸索展开，目前亟需制度支持和政策完善。

　　如今“土地承包经营权可以抵押”有了政策性的突破，杨凌区工业园区办相关人士表示，杨凌在土地抵押这方面肯定要推行，但这是不断探索的过程，远非想象中那样简单。

　　政策掣肘

　　尽管现在一纸公文打破原有桎梏，“推进农村金融综合改革”与“土地承包权可以抵押”让人有“未来信贷政策和信贷规模上，将向农村地区倾斜”的揣测，且各方都对未来走向充满期待。然而，事实证明，无论是湖北天门，还是陕西杨凌，国内目前对农地金融制度问题的讨论和实践尚不够深入，适应中国实际情况的模式构想尚未形成。真正完整意义上的农地金融，还有很多难关要过。

　　罗剑朝表示，若要想突出重围，首先，这就意味着《土地承包经营法》、《土地管理法》、《担保法》、《物权法》都得重新修订，若按照原有法律去实行，农民土地承包经营权抵押后项目若出现亏损，银行会考虑风险，根本不愿意贷款。

　　另外，稳定承包经营权后，主办银行是谁？怎么真正将抵押权运行到现代农业和新型农业经营组织上？对此，罗剑朝表示，我国农村金融体系中的农业发展银行、中国农业银行、农信社等都有能力承担农地金融业务。在条件成熟的情况下，可筹建新建土地金融公司或土地银行等新兴金融机构。

　　然而，这仅仅是理论层面的设想，“接下来是否做、如何做是国家顶层设计所要考虑的问题”，罗剑朝表示。