“汽车三包”十二年长跑

　　耿慧丽

　　汽车“三包”（包修、包换、包退）无疑是出台最艰难、耗时最久的一个。据不完全统计，自2001年第一个汽车“三包”草案出台，到2013年由国家质检总局正式颁布，“汽车三包”共经历9版意见稿、4次公开征询意见和50余次激烈讨论。

　　对此，国家质检总局法规司副司长许新建解释称，“主要是各方的利益诉求差距比较大。”

　　早期曾参与汽车“三包”草案讨论的汽车行业分析师贾新光也表示，刚开始推动汽车“三包”的过程特别艰难，阻力主要来自车企，“主要担心政策出台后车企承受不了，尤其是自主品牌车企。”

　　原中国消费者保护协会秘书长助理王前虎则表示，除了车企反对外，各地方政府和多个职能部门利益交织博弈、有关部门不作为，也是“汽车三包”拖延多年的原因。

　　起步不晚

　　曾在中国汽车工业销售总公司工作的贾新光回忆，1994年，他到北京吉普调研时，曾在办公桌上看到产品“三包”意见稿，当时车企对这份文件的反应相当激烈。

　　如今看来，汽车纳入“三包”的首次尝试“完败”不难理解。多年的封闭导致中国汽车行业技术落后国外几十年。中国汽车企业在产品质量与一致性上的薄弱。

　　此后，经过多年酝酿，质检总局再次将“汽车三包”提上日程。2001年，为了拟定一个与之前家电、手机“三包”不同的“汽车三包”草案，质检总局还专门组建考察团到日本考察学习。

　　这次充分学习国外先进经验的“汽车三包”草案，依然招致车企的强烈反对。作为中消协的代表，王前虎参与了此次讨论会。多年以后，他仍清楚地记得当时讨论会上的“火药味”，来自汽车厂家的代表向他发难：“你是消协的，懂汽车吗？懂技术吗？”

　　同样曾参与这一轮讨论的贾新光回忆称，汽车厂家的代表提出多重反对意见，有关“拿着某一两个国家的做法当国际惯例”的质疑，从根源上推翻了“汽车三包”的必要性与合理性，在具体内容上则主张按照《合同法》为起草依据，撇清举证责任。

　　贾新光等讨论代表提出反对意见，认为美国、日本、欧洲等成熟汽车市场，不管有没有明确的三包法规，都支持消费者在新车出现明显故障后要求退、换货，而且不需要消费者举证。如果按照《合同法》起草“汽车三包”规定，退换产品时消费者有举证责任，以证明产品质量有问题，但对于汽车这样技术、结构复杂的产品来说，要消费者承担举证责任显然不公平。

　　但在一边倒的状态下，这一次，“汽车三包”再度不了了之。

　　失衡的天平

　　2000年后，伴随私家车消费的强势兴起，汽车产品投诉快速上升，汽车“三包”出台逐渐有了群众基础。在此背景下，2004年，质检总局再次启动“汽车三包”。

　　受国家质检总局的委托，王前虎在江苏常熟市主持了一场讨论会，对“汽车三包”草案第七稿进行修订，形成了第八稿，提交给国家质检总局，质检总局以此稿再次向社会公开征求意见。

　　下转 34版

　　上接 33版

　　2004年的这次讨论，由于汽车行业快速发展备受各方关注，私家车消费兴起与汽车投诉的上升也使汽车“三包”的支持派力量大大增强，开始有了消费者与汽车厂商互相角力的味道。

　　但此时，汽车厂商依然强调“汽车三包”的环境条件还不成熟。按照中国汽车工业协会及车企人士的说法，汽车产品不同于一般生活消费品，不仅技术复杂、制造成本高、价值链长，而且使用环境复杂、管理涉及面广，汽车产品实施“三包”面临着举证难、鉴定难、索赔难等诸多问题。

　　特别是缺少权威的第三方鉴定机构体系，难以对汽车产品的质量问题和性能故障做出科学、准确、公正的鉴定。

　　2005年8月，国家质检总局再次召开“汽车三包”讨论会，但各方在核心问题上仍未取得一致。当时，包括一汽、上汽、北汽在内的国内主要车企向国务院递交了一封联名信，以中国汽车工业起步晚、技术发展不成熟、保护国有资产不流失等为由，提出“先出台召回规定，三包政策缓行”的要求。

　　车企对于“三包”抵触的背后，依然是技术底气不足。贾新光称，“主要担心企业受不了，尤其是自主品牌企业受不了。”这一点让政策制定部门非常顾虑，高调起步的“汽车三包”再次陷入长达数年的沉寂期。

　　直到2011年，中国已成为全球规模最大的汽车消费国，自主品牌汽车的品质与合资产品之间的差距也大为缩小。在天平的两端，对阵车企、呼吁出台“汽车三包”的力量大大增强。当年，中消协受理的汽车投诉达16805件，同比增长19.2%，涉及质量安全问题的占54.7%，是投诉量同比上升幅度最大的商品。

　　2011年9月，国家质检总局再次就“汽车三包”公开向社会征求意见，此为“汽车三包”的第九稿。这一次，“汽车三包”引起更为广泛的社会关注，“十年九稿、雷声大雨点小”的外界质疑也让相关政府部门不得不加快进程。

　　同年10月，质检总局就“汽车三包”举行听证会，在没有中国汽车工业协会与中国汽车流通协会等汽车厂商利益代表的情况下，这次听证会以零票反对结束。

　　2012年年初，国家质检总局发布“第二次征求意见稿”，又经过一年的讨论以及内容修改，终于在今年1月正式宣布“汽车三包”条例将于10月1日起实施。

　　不过，这份千呼万唤始出来的“汽车三包”政策，是一个各方利益妥协的产物，而且是比较照顾车企利益的产物。

　　多年致力于汽车维权、从2004年开始参与“汽车三包”讨论的张维云律师介绍，正式出台的“汽车三包”规定与第一稿草案相比，相差很多，原因在于征集的意见主要来自生产商，原草案的每一条，汽车厂商都提出了意见，但最初没有代表消费者提出专业意见的代表。

　　“2004年讨论时，北京律师协会汽车与交通法律事务委员会曾专门召开研讨会，从消费者的角度提出意见，我们的很多意见现在看来还是比较有前瞻意义的，现在大家所反映的问题当时我们都有涉及。”张维云表示。

　　不过，在天平的两端，代表消费者利益的一方与汽车厂商相比，仍是实力悬殊。在最终的“三包”方案中，“发动机、变速箱等总成单独计算三包期，且更换后应重新计算三包期”等内容被取消。

　　而车企一直“执着”的缺乏第三方鉴定机构问题，在张维云看来就是一个伪命题，“在目前体制下，鉴定机构不独立、鉴定人员不独立以及鉴定机构和鉴定人员无相关的法律责任，如何保证第三方的鉴定结论公正、独立？美国等国家没有所谓的第三方鉴定机构，他们落实柠檬法却效果非常好。”

　　贾新光认为，“三包”难以出台，即使出台也打折扣的根本原因，是在汽车消费上，国外倾向于先保护消费者，但中国却过多考虑到厂商的利益。

　　这也是中国的特殊国情所决定的。作为一个部门规章，国家质检总局制定“汽车三包”时，不能不考虑汽车行业主管部门、税务、工商等多个部门的意见，而蓬勃发展的汽车行业，多年来一直是地方乃至中央纳税、就业的支柱行业，自然也是保护重点。