从进出口商检看深化审批改革

　　——访中国经济体制改革研究会高级研究员马宇

　 崔克亮

　　今年3月17日，在就任国务院总理之后的记者会上，李克强提出，必须从改革行政审批制度入手来转变政府职能。3月26日下发的《国务院办公厅关于实施<国务院机构改革和职能转变方案>任务分工的通知》，对行政审批制度改革提出了具体要求。紧接着，4月24日召开的国务院常务会议决定，第一批先行取消和下放71项行政审批项目。仅仅两周后，5月6日召开的国务院常务会议决定，再取消和下放62项行政审批事项。5月13日，国务院再次就行政审批制度改革做动员，李克强总理要求，把该放的权力放掉，把该管的事务管好，“优先取消和下放那些含金量高、能激发社会创造活力的审批权”。

　　一个月内三次就行政审批制度改革作出部署，这表明，在机构调整的基础上，国务院职能转变已进入具体实施阶段。新一轮行政审批制度改革剑指“明减暗增”、“边减边增”、“捉迷藏”、“掺水分”等顽疾。

　　中国行政审批制度改革还存在哪些问题和障碍?如何科学合理地设定审批制度改革的目标和任务?如何彻底克服和革除中国行政审批制度中的“顽疾”和“沉疴”?带着这些问题，中国经济时报记者日前专访了中国经济体制改革研究会高级研究员马宇。

　　取消的133项行政审批含金量有多高

　　已经取消的133项审批已经公布了104项，但总体来说含金量不高，难以释放巨大的改革红利，政府职能转变大头还在后面。

　　中国经济时报：新一届政府组建伊始，就迅速推动旨在转换政府职能的行政审批制度改革，两周之内取消和下放了133项行政审批事项。你对这些改革举措作何评价?

　　马宇：国务院部门现有的1700多项行政审批明细单我们还没有看到。已经取消的这133项审批已经公布了104项，但总体来说含金量不高，难以释放巨大的改革红利，政府职能转变大头还在后面。

　　根据我国有关法律，政府设立的行政许可未经公开是不得实施的(《行政许可法》第五条：“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。有关行政许可的规定应当公布;未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开”)。从执行层面来说，已设立的行政审批事项未公开、或者已经取消的行政审批未公开，都会让有关政府机构、企业、个人无所适从。这使得审批部门和官员有了黑箱操作、自由裁决的空间;但对被管制的企业和个人来说绝非幸事。

　　李克强总理说，他看到的一个资料，企业新上一个项目，要经过27个部门、50多个环节，时间长达6个—10个月。而这些审批分散于各个部门，企业往往难以全面、清晰了解。

　　有鉴于此，为了更好地制定政府职能转变和改革方案，方便各方监督、避免有关部门玩猫腻，也为了彰显此次政府职能转变的决心和力度，建议国务院尽快公布现存的1600多项行政审批清单，标明都是哪些部门具体执行，取消的审批也即时公布。如此，便于各界讨论哪些审批该取消、哪些审批该保留?或者有没有遗漏?遗漏的一经检举查实立即取消，并追究相关领导责任。该取消的别打马虎眼，必须坚决取消。

　　还有哪些审批改革没有到位

　　总体来看，行政审批制度改革至今仍然滞后于经济社会发展的需要，存在不少问题。利用“红头文件”或者规定，以登记、备案、年检、认定、监制等形式，变相设置审批事项，这类问题是下一步改革的难点。

　　中国经济时报：行政审批制度改革已启动十余年，除刚才讲的透明度不够外，你认为还存在哪些改革不到位的问题?

　　马宇：在过去十多年间，国务院分六批共取消和调整2497项行政审批项目，占原有总数的近70%。不过总体来看，行政审批制度改革至今仍然滞后于经济社会发展的需要，仍然存在不少问题。违法扩权、审批过多过滥，严重束缚社会活力、抑制市场创造力、扭曲市场、滋生腐败。

　　特别是一些地方和部门行政审批事项仍然较多，一些审批事项程序繁琐、时限冗长、办事效率低下;对行政审批设定管理不严，未严格按照《行政许可法》执行，尤其是对非行政许可审批项目，管理不规范，随意性较大;行政审批中仍然存在职能交叉、层级过多、权责脱节和多头审批等问题，一些地方和部门重审批、轻监管和监管不到位的问题比较突出;行政审批运行的监督机制还不健全，导致权力滥用、权钱交易、官商勾结等腐败现象屡有发生。这些问题都亟待解决。

　　利用“红头文件”或者规定，以登记、备案、年检、认定、监制等形式，变相设置审批事项，这类问题是下一步改革的难点。

　　乱象源于过度管制

　　进出口商检是目前某些审批管理不合法、不合理的典型案例。

　　中国经济时报：你长期研究外经贸问题，对进出口商检有深入研究，可否以此为例分析一下现行行政审批是如何扩张权力的?

　　马宇：确实，进出口商检是目前某些审批管理不合法、不合理的典型案例。目前的出入境检验检疫，其基本依据是2002年10月1日施行的《进出口商品检验法》，具体遵循的则是2005年12月1日实施的《进出口商品检验法实施条例》。最核心的《出入境检验检疫机构实施检验检疫的进出境商品目录》(简称《法检目录》)，就是在这两个法律、法规的基本原则和具体规定指导下制定出来的，但问题在于，《实施条例》实际已经偏离了《商检法》的旨意，有违法扩权之嫌;在此《实施条例》基础上制定的“法检目录”，则已经大大背离了《商检法》。

　　2002年《商检法》修订的一个根本的原则变化，就是从原来的促进对外贸易发展、侧重商品质量检验，变成为了维护公共利益而进行检验检疫，不再要求检验一般的商品质量。但此后的《实施条例》，仍然刻意强调一般商品质量检验，其第九条规定：“出入境检验检疫机构对进出口商品实施检验的内容，包括是否符合安全、卫生、健康、环境保护、防止欺诈等要求以及相关的品质、数量、重量等项目”。

　　这就直接导致现行商检还是把重心放在了一般质量检验上，产品无大小、关涉无轻重，统统要检，以至于目前出口商检目录有4491个、进口商检目录有4422个(据2013年版《法检目录》)，占中国进出口金额的一半左右，商检批次则占进出口批次的60%上下。而检验的内容，更是有近60%属于常规质量项目。行政权力因此大大扩张。

　　现行商检制度五弊

　　从国际贸易角度来说，进行大规模出口商检完全没有必要。

　　中国经济时报：与世界市场经济体制比较完善的国家相比，中国的商检制度具体存在哪些问题呢?

　　马宇：其一，一个国家的商检制度，不应对进出口商品质量进行宽泛的大规模检验。因为在现代贸易条件下，一般商品质量问题，根本不用政府费心，贸易商自己就完全可以解决。不需要法律、不需要理论，这只是常识：一般商品质量、重量、规格、包装等问题，贸易商通过合同规定、第三方认证等完全可以控制，即使发生了质量纠纷，也有足够有效的市场机制来解决，根本不需要政府以“反欺诈”、“保证出口质量”等理由介入。《行政许可法》明确规定，企业能够自己做主决定、市场机制可以调节、行业组织或中介机构能够自律管理、政府事后监督能够解决的，不需要设立行政许可。

　　其二，一个国家的商检制度，不应对自己的出口产品进行如此大范围的检验。出口法检目录达4491种，连鞋子、布匹、灯泡、喇叭、电扇、钟表、厨具、螺母、瓷砖都检。从政府质量监管角度来说，国内的产品生产、销售已经有了法律规定和标准要求，出口时再进行检验属于重复检验，有违法律基本精神，也不符合政府管制的高效、精简原则，同时还会导致政府部门职能的重叠、工作的扯皮和责任的推诿。1999年政府机构改革中，把国内质检和进出口商检合并，本就有统筹政府资源、内外合一的目的，十多年过去，名称是合了，可国内质检和进出口商检仍然是两张皮。

　　从国际贸易角度来说，进行大规模出口商检没有必要。虽然国际规则并没有禁止一国政府进行出口商检，但中国政府代替国外贸易商和外国政府，去检验我们的出口商品质量，大大降低了货物流通效率、增加了企业经营成本，全国每年仅商检费就超过100亿元，加上其他相关收费超过300亿元，几乎占了外贸企业利润的5%上下。

　　何况，此举从技术上说也完全不可行：用国内的标准检等于没检;用对方的标准检我们又做不到。4491个出口商品理论上可以出口全球210多个国家和地区，则需要约95万个标准。即使某些产品有国际通行标准，也需要一个个搜集确认。而这些标准又是动态变化的，我们得投入多少行政资源才能完成此事?

　　其三，一个国家的商检制度，不应把出口产品的质量标准，定得高于国内销售产品的标准。有关部门认为出口产品代表国家形象，不检不行，甚至列举国外媒体和外国政府对中国产品的指责以资佐证。国内产品质量差为什么不加强国内质量管理，而是放纵了国内只管国外?若是政府资源不够，国内管不过来，那为什么不内外合一，集中力量加强管理，反而分散行政资源，导致哪方面也管不好?

　　其四，一个国家的商检制度，不应用混乱的标准来检测进出口产品。按国际贸易惯例，包括我国有关法规，出口产品只要符合对方的质量标准就行，不需要我国的商检部门再替对方政府和企业“把关”，但我们的商检也要检，而检验标准有时却用我们的，有时用对方的，有时又用第三方的。笔者曾经听过一个极为荒谬的案例：某企业向非洲出口一批祭祀用品，商检部门却按照发达国家小孩玩具、服装的标准去检测什么重金属、甲醛含量，实在让人哭笑不得。如今多达近9000种的法检产品，相当一部分没有全国统一的检验标准、合格评定程序，有的标准采用国外的，有的标准是各地商检局自己制定的，导致商检官员有极大的自主裁量权，既违反了中国法律的有关规定(没有明确的标准、合格评定程序的事项不应设立行政许可)，同时又给企业正常贸易造成了极大困扰。

　　其五，由于目前商检的不合理，导致众多企业陷于两难处境，要么依法报检，则贸易难以正常进行乃至亏损;要么逃检，查到就是违法，轻则罚款，重则判刑。即使如此，企业的生存本能仍使某些地方的逃检率超过90%。而商检、海关若严格执法，则可能困死企业，不符合政府服务企业、发展经济的根本宗旨;若睁一眼闭一眼，则可能属于渎职违法——当然也有人借机违法生财。

　　据我调查分析，目前我国进出口商品检验种类(法检目录)和商检内容有高达80%-85%是不适宜的，再加上检验标准和合格评定程序存在诸多缺陷，严重制约了中国对外贸易的良性发展，已成为中国贸易便利化的最大阻碍。譬如，现行商检制度就严重制约了中国服装出口及服装业的发展。

　　正如其他政府管制过度的领域一样，商检乱象之下，企业怨声载道，个别人却利用权力、通过垄断报检和检验检测大获其利。或许，越是如此，越是积弊难返，违法商检至今无法可治。

　　建议对进出口商品一般质量检验进行审查

　　政府放权，让社会的归社会、市场的归市场，也是我国行政管理体制改革的大方向。在这个过程中，全国人大作为国家最高权力机关和立法机构，其监督和制约至关重要。

　　中国经济时报：那么，如何对现行商检制度予以除弊兴利呢?

　　马宇：我国进出口商检制度设计和实施，在法规制定、法检目录确定、检验内容、检验标准以及检验操作等方面存在诸多问题。为此，我建议全国人大常委会按照有关法律规定，对此进行审查。

　　第一，审查《进出口商品检验法实施条例》是否违背《商检法》。2002年《商检法》要求进出口商检的重心从原来企业层面的一般商品质量检验转变到为了维护社会公共利益而进行卫生、安全检验检疫。但后来制定的《实施条例》却没有准确体现这一法律要求，直接导致法检目录制定存在极大随意性，法检目录过于宽泛、目录结构严重不合理，在检验内容上也严重偏离了《商检法》要求，迄今为止依然以常规商品质量检验为主。

　　目前的进出口商检制度不但不能很好地维护社会公共利益，反而阻碍了正常贸易发展，成为贸易便利化的最大障碍，给企业造成了巨大负担，严重制约了我国企业国际竞争力的提高。据测算，不合理商检导致每年减少出口数百亿美元，对我国就业和产业结构优化升级造成了一定负面影响。同时，扩张了政府行政权力，造成了普遍的寻租行为和严重腐败。

　　市场经济是法制经济，政府必须依法行政。但由于多种原因，我国一直存在行政主导、部门立法倾向，在实际操作中往往是法规效力大于法律、文件效力大于法规，行政部门违法扩权、自我授权现象严重。进出口商检领域中存在的问题，也是这方面的突出表现。

　　第二，审查进出口商品法定检验目录的确定是否合法。目前我国列入进出口法检目录的商品共有8913种，占全部进出口商品种类的一半左右，占进出口贸易批次和金额的60%左右。并且，法检产品目录还在不断扩大，2005年至2013年间，法检目录增加了2346个，增长了35.7%;其中出口法检目录由3361个增加到4491个，增长了33.6%。而列入或不列入法检目录的法理依据、科学依据是什么?却从未有明确、细化的标准。

　　第三，审查法检目录商品检验的内容是否合法。目前法检的工作重心放在了一般质量检验上，法检目录中不涉及“公共利益”的占一半以上，有近60%的法检内容都属于商品常规性能(质量、数量、重量、规格、型号、包装等)检验。

　　第四，审查对出口商品进行法检是否合法。在目前的法检目录中，出口商品有4491种，占50.4%，比进口法检还多69种。而在实际进出口检验中，出口法检所占的比例更高。法定商检既然是为了维护我国的社会公共利益，就决不应该把工作重心放在出口法检上，何况商检部门出具的检验证单并不向出口商和进口商提供，也不为供需双方所认可。实际上，不论是我国的出口商还是国外的进口商，对于产品质量控制的动力、压力、意识、机制和能力等方面都要比政府部门强得多，根本不需要政府介入。

　　并且，在国内质量监督管理基础上，再另行设立一套出口产品质量监管体系，从法理和常理上也说不通。其他国家的质量监管机构，都没有单独对出口产品设立另外的监管体系。我国行政资源紧张，国内质量监管任务繁重，严重的质量安全事故频发，理应强化国内质量监管，而不应把宝贵的行政资源配置在毫无意义的出口质量监管上。只要搞好国内质量监管，出口质量提高就有了坚实基础，根本无需出口法检。

　　从操作角度来看，大规模出口法检也不可能做到。

　　第五，审查对若干进出口商品实施法定检验的具体行政行为是否合法。对于进出口商品实施法定检验，是一种强制性的行政行为，属于行政许可范畴，其设立原则无疑也须遵循《行政许可法》。

　　《行政许可法》第十三条规定，“通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：(一)公民、法人或者其他组织能够自主决定的;(二)市场竞争机制能够有效调节的;(三)行业组织或者中介机构能够自律管理的;(四)行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。”在我国目前行政扩权严重的情况下，更应依法限制行政权力自主扩张。

　　目前的进出口法检中，无论是法检目录确定，还是检验内容以及检验标准制定、合格评定程序设立等环节，都有违这一基本原则和法律规定，涉嫌把属于市场规范范畴、企业自主决定的事务划入了政府行政执法范畴。

　　依法行政，是我国政府管理的基本原则。“把权力关进笼子”，是我国政府机构改革、职能转变的基本要求。政府放权，让社会的归社会、市场的归市场，也是我国行政管理体制改革的大方向。在这个过程中，全国人大作为国家最高权力机关和立法机构，其监督和制约至关重要。

　　李克强总理强调，“履行政府职能必须依靠法治”，“无论履行哪一项职能，从行为到程序、从内容到形式、从决策到执行都必须符合法律规定，让行政权力在法律和制度的框架内运行”。依法清理目前的行政审批、推进政府职能转变，是本届政府改革、放权的基本路径。