杨国英地方举债难控的四大原因

杨国英

如果是企业融资，那么其必然会权衡融资规模、融资成本与企业收益的匹配度，而金融机构亦会根据企业的经营现状和信用记录，从而考虑是否满足其融资需求。

可是，地方政府显然远非企业可比，其挟政府信用可以随意转换资产存量，以及保增长的正义口号，可以在行政主导型投资效率益发趋低、地方债务存量企高不下的情况下，持续增加其举债规模。

数据显示，截至今年一季度末，我国政信合作余额为6548.14亿元，同比增长160.85%。与此同时，今年一季度我国城投债累计发行2831亿元，同比增长亦高达104%。

一季度我国政信合作余额，以及城投债发行规模，同比增长均呈倍数扩张的态势，充分表明在银行信贷持续遭受抑制的情况下，地方政府的举债渠道已作调整，政信合作和城投债已成为满足其融资需求的主要通道，而自去年初至今政信合作和城投债规模的加速放大，则更表明当下地方举债冲动已呈失控之势。

尽管，去年底财政部等四部委针对“政信合作”，及时发布了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，以便对政信合作及时踩刹车，但从今年一季度的情况看，这不仅没有取得实质效果，而且政信合作余额却呈不减反增的态势。

那么，地方政府究竟意欲何为？又是何原因导致了地方政府举债冲动难控的格局？通过对地方政府的投资需求、存量债务压力、政府信用优势，以及关联人利益进行解读，我们对此形成更为全面的了解。

之于投资需求而言，在近年来我国经济增长持续震荡下行之下，地方政府“保增长”的压力持续加大，而在这一大前提之下，相较2010年之前，我国地方政府的土地出让金收入在大幅降减，而保障房等民生支出又在大幅上升，故而在整体可支配财力明显减少的情况下，地方政府为了达到“保增长”的目标，显然有持续加大行政主导型投资的需求，而加大行政主导型投资，则又会必然导致地方政府加大举债规模。

之于存量债务压力而言，在近两年地方政府整体债务并未实质减少（2010年为10.7万亿元）之下，仍呈巨量规模的地方存量债务，除部分政策许可进行债务滚转（或展期）外，相当一部分债务已进入偿还高峰期，尤其是以城投债、政信合作形式存在的存量债务，更存在刚性兑换的压力，在这种格局之下，地方政府显然需要通过持续举债以便“借新偿旧”。

之于政府信用优势而言，与市场化的企业相比，地方政府融资显然更具信用优势，这种信用优势的背后，不仅存在直接的或间接的地方财政担保，更存在可以随意转换的土地等资源的有形资产担保。正是基于这一因素，地方政府才敢于在存量债务高企的情况下，持续增加举债规模，而亦因为此，金融机构亦才敢于在相关监管部门的禁令之下，违规（或变相）满足地方政府的举债需求。

之于关联人利益而言，其实，近年来在基础设施建设已相对饱和之下，地方政府投资冲动之所以仍难消退，除与“保增长”的政绩诉求相关外，还与部分地方政府主政官员的关联利益有关。众所周知，在地方政府财政预决算体系仍不健全、招投标仍存在形式（或实质）的不透明之下，地方政府通过持续举债，不仅可以推动相关行政主导型投资，从而既可实现“保增长”的短期政绩，更可以由此为关联人的利益输送提供便利。

基于上述四大原因，地方政府当下持续大规模举债，不仅其动力和手段均依然存在，而且金融机构和投资者更基于对地方债务背后的政府信用担保，不仅不会排斥地方政府发行的城投债和政信合作类理财产品，反而会追逐投资。

从2010年催促地方政府清理地方债务平台至今，监管层对地方举债冲动的抑制，可谓一直在强化，但因对地方举债冲动背后的结构性成因，缺乏相对系统的考量，导致实际效果一直难以彰显。

之于当下而言，针对地方举债冲动持续难控的格局，我们有必要尽快形成系统思维，以对其进行系统破解——应结合地方负债率、环评指数，以及创新指数等，对地方的经济增长形成更为科学、更为长效的评估机制；应对各地负债率，以及相关的银行贷款、城投债、政信合作的额度、成本、期限等内情，形成定时发布的公开机制；此外，还应在预算法修改完善的前提下，尽快以更公开、更透明的市政债，全面取代当下的政信合作和城投债，从而进一步规范地方政府的举债机制。