刘剑文预算公开是将权力关进制度的笼子

针对财政预算公开，日前，中国财税法学研究会会长、北京大学法学院教授刘剑文接受新京报专访时表示，目前预算公开与公众期望还有差距，要推动预算公开最重要的是靠顶层设计。

【如何看预算】

我们不要单看预算本身，而是看数字背后所反映的权力和义务关系，涉及中央政府和地方政府、国家和纳税人，行政机关之间，行政机关和立法机关之间的关系。

【如何看“三公”】

我认为限控公款吃喝影响了GDP的说法是不对的。减少吃喝上的不合理支出，在某种程度上是增加政府收入。

三公经费强调的是公务花费，有一定必要性，我们要看是否超标。所以，要促使其越少越好，逐步合理化。

——刘剑文

谈现状 预算公开与公众期待有差距

新京报：如何评价当前预算公开？

刘剑文：预算公开自2009年起步，公开的部门和范围逐年扩大。我们不要单看预算本身，而是看数字背后所反映的权力和义务关系，涉及中央政府和地方政府、国家和纳税人，行政机关之间，行政机关和立法机关之间的关系。预算公开，就是将权力关进制度的笼子里。

新京报：当前比较笼统的公开，是否还很不够？

刘剑文：预算公开是很艰难的一个过程。当前的公开跟民众期待确实有差距，这是制度不断完善的过程。当然，我们希望现在的步伐能够大一些、快一些。

新京报：为什么政府部门不积极？

刘剑文：对政府而言，没有勇气和胆量是做不到预算公开的。预算公开涉及政府的利益和对官员权力的限制，我国当前处于转轨时期，谁能保证自己的每一项开支都是合理的？

新京报：这是不是说财政支出存在很多问题，所以有些信息不敢公开？

刘剑文：有我国现行体制和机制的原因，存在一些不合理支出的现象并不奇怪。公开预算收支情况会让政府伤筋动骨，这是权力限制、规范和制衡的问题。

通过公开，可以检验收支合理性和合法性。一旦公开了，很多信息大白于天下，民众就有起码的判断能力。

谈作用 预算公开是反腐最有效方式

新京报：如何看待预算与反腐的关系？

刘剑文：预算是权力制衡最有效的方式。如果预算真正公开，能够把政府收支两条线控制住，可以减少腐败。

新京报：怎么理解？

刘剑文：预算不公开，政府行为不受限，自然存在暗箱操作。如果都公开了，自然这些行为都会收敛。这对改变政府形象意义很大。

不过有人说，限控公款吃喝影响了GDP。我认为这是不对的。减少吃喝上不合理的支出，在某种程度上也是增加了政府收入。

新京报：为什么公众对三公经费的关注高？

刘剑文：不少人理解的三公，就是买了好车，吃了公款，到哪里旅游，存在不理性。

三公经费强调的是公务花费，有一定必要性，我们要看是否超标。所以，要促使其越少越好，逐步合理化。

新京报：我国三公消费一年高达9000亿？

刘剑文：数字来源不确定。但无论多少，至少现在一些（三公）案例有不合理的。

新京报：在三公上如何来抑制不合理消费？

刘剑文：制定标准、公开花费。公款接待方面必须有标准，公车方面，首先是标准的执行；其二是减少官员数量。出国方面，也是严格标准的执行和审批。

谈改进 公众对预算关注度还不够高

新京报：预算公开也确实引来了公众对政府的质疑，比如此前广州公立幼儿园的高额财政补贴。

刘剑文：公办幼儿园到底该不该补贴？这些信息公开以后，才能检验这些制度是否合理，民众有判断的标准。

总的来说，预算如何推开，一方面取决于高层到底有多大的决心，另一方面也需要公众倒逼。从整个发展趋势看，必须要这么做。

新京报：预算公开可以从哪些方面加强？

刘剑文：当前公众对预算关注度还不够高，事实上，预算涉及大家的衣食住行、生老病死。

包括人大代表关注度也还不够。

新京报：但今年两会上的预算报告反对票很高。

刘剑文：人大代表认知的高低不一样。但大家潜意识觉得预决算不公平，所以有很多反对票。事实上，有不少人大代表无论结果如何，都不会投反对票的，比如一些基层代表。如果刨除这些因素，反对票其实会更高。

这是好事情，这就是一面镜子。

新京报：那人大应如何加强对预算的控制力？

刘剑文：全国人大常委会预算工委只有20来人，不足以应对当前庞大的预算报告。我们也建议，全国人大预算工委应当充实力量，增加200个编制也不算多。如果预算做得好的话，估计每年可以给国家省500-1000亿元。因为审核很细，一些不合理开销就能减掉。

谈路径 推动预算公开要靠顶层设计

新京报：当前主要是政府部门公开，人大、政协等单位是否也应该公开？

刘剑文：人大、司法机关、政协等也要逐步推进预算公开。因为所有国家机关运转所需要经费是由纳税人提供的。因此，没有理由不对纳税人公开、对社会公开、接受民众监督。

但预算公开本身也是博弈的一个过程，监督力量越大，公开也就会越来越好，社会就越来越稳定。

新京报：博弈过程中，哪些方面的推动比较有效？

刘剑文：最重要的还是顶层设计，一些改革是自上而下才能推动的。

同时还有预算法的修订等。全国人大常委会对《预算法》（修正案）已经二审了。社会提了30多万条意见，但缺少反馈。

新京报：我们需要一个什么样的“预算法”？

刘剑文：（预算法修正案）二审稿公布后，很多人不满意，比如还是沿用上个世纪八十年代计划经济时期所制定的《预算条例》的宗旨。此外，立法机关权限缺失、问责机制缺失等。

新京报：修订应如何把握？

刘剑文：预算法宗旨上必须明确，预算法就是对政府收支行为的控制和规范。在权限设置上，要赋予人大对预算的否定权、修改权和调整权。

同时就是要强化问责机制。当前在《预算法》中对这方面也是比较缺失的。

新京报：如何问责？

刘剑文：比如政府要定期向人大报告预决算的执行情况。介绍情况后，大家还要提问，财政支出是否合理、合法等。

一个很重要的理念尚需形成，人大越是加强对政府的监督，越有助于政府做好工作。

新京报：包括浙江温岭、四川白庙等，都出现了公民参与式预算或彻底公开的案例，你觉得这种模式是否可以推广？

刘剑文：白庙公开好几年了，基本还是孤例。我们不要过多指望某个地方试点后，在全国推开。还是要中央高层下决心，从顶层设计上规定。

新京报：香港模式有可借鉴性吗？

刘剑文：香港从预算编制到最后公开，全过程都是有民众参与。我们现在民主化进程比较缓慢，预算推进也比较艰难。

监督政府不是一件坏事情，政府官员需要转变观念，不能畏惧和逃避向公众公布账户。

本版采写/新京报记者 蒋彦鑫

(新京报)