房地产调控应做到“激励相容”

·楼市·

郭峰

国务院在2月底出台了新一轮房地产调控政策——“新国五条”，其中要求各地方政府在一季度末之前公布本地区年度新建商品住房价格控制目标。由于“新国五条”中“二手房个税从严”的相关表述引起了诸多争议，在过去一周内，大家都在等待各地“实施细则”的靴子落地。然而，除了广东省率先推出一个不温不火的“细则”外，各地能拖则拖，互相观望。虽北京、上海等重点城市在上周末推出了本地版“细则”，但在本文截稿时，仍有部分地区在观望中。

从地方版“实施细则”来看，除了北京开始对北京户籍单身人士加强限购外，各地 “实施细则”的新意不是很多，大部分只是对“新国五条”的响应和转发。这表明现行的房地产调控政策对于地方政府和官员而言，未能实现“激励相容”。

所谓“激励相容”是指这样的情况：假定每个机构和个人都是理性的经济人，都是在给定的规则之下追求自身的利益。这一点地方政府和官员当然也不例外。如果委托人[中央政府(和人民）]制定的制度，能够让地方政府和官员在追求其自身利益的同时，也自动实现中央政府（和人民）的目标和利益，那么这一制度就是“激励相容”的，否则就是激励不相容的。如果房地产调控政策只为调控本地房价，没有其他对地方政府和官员的“利益补偿”，那其就不符合地方政府和官员的利益，也就不能实现“激励相容”，地方政府和官员也就必然想方设法偷工减料。

高房价与地方政府和官员的利益一致性至少源于两个方面：一方面，更高的房价能够催生更高地价，从而地方政府就可以得到更多土地出让金，这是学者所称的“财政激励”；另一方面，更高房价可促进更多的房地产投资，并带动其他投资和消费，从而促进本地经济增长，由于长时期“以经济建设为中心”，因此更高的经济增长就意味着更高的职位晋升概率，此即为地方官员的“晋升激励”。

现阶段中国几乎所有的省地市地方政府（甚至许多县级政府）把房地产视为本地区的支柱产业，都希望本地区房地产价格上涨。这种状况下，地方政府对抑制房价政策自然不情愿积极执行。

如果要建设性地分析中国房市中存在的“调控依赖症”，则我们就不能妖魔化地方政府和官员。实际上，追求更高的财政收入和经济增长不过是地方政府和官员为“适应”现行财政体制和官员治理体制的应对之策。具体而言，自1994年财政体制实现“分税制”改革之后，财政收入份额上移的同时，财政支出责任却出现下移，这必然促使地方政府和官员对土地财政的过度依赖，而现行的土地征收和出让制度，则为此创造了制度前提。地方政府对GDP的过度崇拜，则更是完全内生于现行的政经体制。自20世纪80年代初开始，中国地方政府的晋升标准就由过去的以政治表现为主，转变为以经济绩效为主，形成了一种以“经济增长”为标的被部分学者称为“晋升锦标赛”的模式。

不能“激励相容”的调控政策，则最多只能调控一时，而无法成为地方政府和官员的自发行为。例如，中央政府屡次表态要扩大房产税的试点。但是，由于房产税被认为是挤压投资性住房需求和调控房价的利器，因此地方政府对房产税的试点和开征实际上并不积极。尽管新税种的推出可扩大地方财政收入，但如果房产税的确可以调控房价，则必然会影响地方政府的土地出让金收入。因此，如果不能彻底改革目前的土地征收和出让制度，不能将房产税的试点和普遍开征与整个财税体制改革联系起来，那么扩大房产税试点对地方政府而言，必然只能是“赶鸭子上架”。

再如，虽房价高企可以让地方政府拥有更多的土地财政收入，但如果地方政府推高土地成本以获取更高的土地租金收入，企业成本也将随之上升，企业税前利润下降，进而也影响到地方政府的税收和本地经济增长。但这一逻辑只有在地方政府和官员的视角很长时才能够成立。在现行官员考核机制下，任期、年龄等因素的硬性限制，必然导致地方政府和官员的行为和视角短期化倾向严重。

因此，为了让房地产调控政策取得实效，特别是为房地产业的长期健康发展奠定基础，应该将房市调控内嵌于整个财税体制改革和行政体制改革，包括政府职能转变。一方面，调整中央与地方政府的财政分权关系，在科学研究的基础上，寻求中央与地方在财政收入上的分配比例和税源结构，同时改变财政支出的过度下移并相应调整财政职能，改变地方财政对房地产的高度依赖状况。另一方面，有必要让地方政府和官员认识到高地价、高房价和房地产片面发展对本地区经济发展的副作用，但是，更重要的是优化政绩考核体系，依靠制度约束其短期行为。■

（作者系上海新金融研究院研究员）

·城镇化·

生活方式城镇化

VS生产方式城镇化

张涛

作为履新后的首次接地气调研，新任总理李克强选择了长三角，首站则是无锡新桥镇小城镇规划建设情况的考察，表明新一届政府对于未来城镇化的思路已经逐渐清晰。

早在1991年李克强就曾在《论我国经济的三元结构》（该文获得了1996年度孙冶方经济科学奖的论文奖）一文指出“不论是通过农业人口大量涌入城市, 还是依靠在城市中扩张工业部门来转换二元结构, 不仅是不可取的, 也是不现实的。那么, 只能把注意力转向农村, 就地实现剩余劳动力转移, 通过弱化二元结构的强度, 来打破固有的平衡, 形成国民经济结构的新局面”，20多年前，他已认识到单纯依靠“工业+资本”的快速积累无法完成中国现代化的重任。

如今，李克强当年所担忧的中国经济二元直接转换下必然出现的结构失衡问题，不仅真的出现了，而且问题更加复杂。在格外重视工业产值经济观下，中国经济确实实现了多年高速增长，但相伴随的是，中国社会结构出现了巨大的断裂。按常住人口计算，截至2012年底，中国的城镇化率已升至52.57%，意味着已有超过7亿人口生活在城镇，但同期拥有城镇户口的人口却只有4.78亿人，相差的2.22亿人是双重身份的阶层——就业生活在城市，户口在农村，这背后实际上是社会居民在“生老病死”和“衣食住行”的双重境遇，即城乡居民之间在公共服务、社会福利、就业保障、教育医疗、养老等方面差距的扩大（统计局的数据显示，截至2012年农民工人数为2.6亿人）。

在不断扩大的社会断裂缺口之下，社会整体运行和管理的交易成本相应不断提高，以2011年的国家财政支出为例，2011年公共安全支出占财政支出的比重已高达5.8%，支出总额为6304亿元，在17项支出中位列第8位。交易成本的上升，实际上意味着社会运行和发展效率的受损，对于社会管理者而言，则意味着干预社会的半径被动性地扩大，进而导致各地方政府在推动经济增长和维持社会稳定的双重目标下，不得已做起了卖地生意，据国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英的测算，1999-2009年，国有土地出让收入成交价款与地方财政收入之比从0.092：1提高到0.437：1，而在此种被动逻辑下，社会矛盾反而更加显化，刘守英在其《征地制度亟待改革》一文中就曾公布了他们的调查结果“2003年以来127起媒体报道的征地冲突事件中，有72起为极端方式”。

由此可见，对于新一届政府而言，显然“保住经济增长”，“社会就会稳定”的思路已很难适应当下的形势。对此，李克强在履新后的首场发布会上，已经明确指出“新型城镇化是以人为核心的城镇化”，并且还首次诠释了“中国经济升级版”的含义：“中国有有利的条件，有巨大的内需。关键在推动经济转型，把改革的红利、内需的潜力、创新的活力叠加起来，形成新动力，并且使质量和效益、就业和收入、环境保护和资源节约有新提升，打造中国经济的升级版”。

但是如何实现新型城镇化推动下的中国经济升级？

先摆下1996年至2012年期间的几个数据，因为从1996年开始，中国城镇化进程就以每年超过一个百分点的速度在推进，17年间累计升幅达22%。

1996年至2012年期间，中国名义GDP增长了7倍多，剔除通胀因素后的实际值增长了4.8倍，工业产值增长了6倍多，整体劳动者报酬名义值增长了6倍（城乡居民收入比已达3.3倍），财政收入增长了16倍，物价累计增长了46%，食品价格累计增长了88%，房价涨幅更惊人。在如此种种数据的背后，大致可以看出，在工业化和城镇化推动下的经济高速增长下，居民的实际收入不仅没有得到本应有的提高，这其中有通胀的因素、有收入分配的因素、还有经济增长本身的因素等等，反而是在城镇化率推动下，生活成本水涨船高。

这种变迁的背后，实质上却是过去中国经济增长的逻辑在于，通过人为压低劳动力价值，为其他生产要素提供高回报率的组合可能。因为一直以来，始终存在一种认识就是在中国相比工业化资本、工业化用地等要素而言，劳动力要素相对充裕，而在高增长、快发展的目标下，就需要劳动力要素对于工业化和城镇化的补贴，尤其是来自农业劳动力的补贴，而更为要命的是，伴随居民间收入差距的扩大，被社会标榜的生活标准无形中被高收入人群抬高，广大低收入阶层只能通过不断增加劳动时间来保持生活质量不要降得太快。因此，虽然中国城镇比重已经过半，但更像是生活方式的城镇化——吃在城里，住在楼里，过节在车里，但最为核心的生产方式却依旧是非劳动力要素对于劳动力要素的侵占，即在当下，中国社会断裂的背后，实质是生活方式和生产方式的断裂，在这种断裂下，经济显然无法实现平衡增长。

因此，对于20年前就已有清晰认识的李克强而言，在他领导的新一届政府任期内，未来城镇化推进过程中，首要需要解决的就是在战略层面明确能够带来生产方式转变的城镇化才是新型城镇化核心之所在，中国经济的升级版的核心也在于此。■

（作者系经济学博士，供职于中国建设银行金融市场部，著有《思考中国：美元逻辑下的中国角色》）

·金融·

地方举债主体

亟待分类整理

杨志勇

长期以来，中国地方债规模是个谜。各界一直有不同看法。

新任财政部长楼继伟在2013年中国发展论坛上表示，财政部正在做地方债调研，先以审计署统计数据（2010年末地方政府性债务为10.7万亿元）为基础，区分出显性、隐性、直接以及或有债务并分析风险，分门别类采取政策，制止住地方政府债务扩张的趋势。显然，这是直面问题的选择。

解决问题必须说清地方政府何以“变通”借钱的原因。地方政府性的巨额债务融资不是应急性融资所能说通的。1994年分税制财政体制改革之后，财政收入占GDP的比例从10%左右上升到如今的20%左右，这大大增强了国家财政的宏观调控能力。但地方政府的公共预算收入，即使是发达地区，往往也只能满足当地经常性支出需要。如果严格按照有多少钱办多少事的规则办事，那么地方政府没有另行借钱的必要。但现实中，地方政府之间的竞争决定了此规则行不通。

过去，如果地方政府不采取措施来融资，那么许多地方将不可能有较为完善的基础设施，地方政府的招商引资工作也将很难开展。这样，不仅地方政府官员政绩评估所需的GDP指标上不去，就连当地人民的公共服务也可能受到影响。因此，对地方债不应一棍子打死。

当前的地方债依托于各类项目，由各种公司举借。举债主体也有一定偿债能力。只要举债主体的现金流能够偿还所借债务，那么对应的地方债也就不会有什么风险。即使举债主体不能顺利偿债，首先负责任的也是举债主体。只有当举债主体以自身资产都难以偿债时，风险才可能转移到地方政府身上。但是，当地方财政无力还债时，出于维护社会稳定的考虑，债务风险很可能转嫁给中央政府。不同举债主体应对债务风险的能力不同，这就决定了分类整理的必要性。

地方债当前最缺乏的是数目管理。最终可能兜底的财政部门在债务形成过程中无法起到应有的主导作用。地方政府性债务规模较为权威的数据最终由国家审计署给出，这本身是一个极不正常的现象，也凸显了财政部门在地方政府性债务融资决策中的尴尬地位。

地方债还涉及地方政府财政管理机构的设置问题。所有的地方政府都有财政部门，可是在许多地方设置了“金融办”或类似机构。“金融办”与财政厅（局）是什么关系？审批项目融资或为地方债融资决策的是不是财政部门？地方债问题的严峻性，也说明财政部门应该在地方债管理中居于主导地位。只有地方财政部门能够拿出包括地方政府资产负债表在内的财务报告，能够给出清晰的地方政府性债务清单，地方债管理才有扎实的基础，地方财政的债务风险防范才可能准确到位。

土地出让金收入是当前地方政府在应对债务风险的重要保障。但是，如果这类收入像2012年一样持续下滑呢？1994年以来地方政府公司化倾向过于明显，已在严重扭曲政府与市场关系。这需要更深层次的改革来加以应对。

1994年中国选择了分税制财政体制。预算法规定地方政府预算不打赤字与现实制度是不匹配的。地方政府缺乏应有的财权，而在现实中又有这个必要性。其结果就是财政部代发地方债、地方自行发债试点以及形形色色的地方政府性债务。与其如此，不如在规范的基础之上正式启动地方债制度。

正式启动地方债制度之后，至少地方政府债务信息可以充分提供。地方政府应该拥有什么样的发债权可再作进一步探讨。由国情所决定，地方政府发债总额应得到上级政府直至中央政府的批准，以统一公债市场，防范财政风险。同时，地方债的发行必须得到同级地方人大的批准。■

（作者系中国社会科学院财经战略研究院研究员）

·纽约笔记·

中国建设国际金融中心的首要功课

金蓓蕾

英国伦敦智库Z/Yen集团3月公布最新全球金融中心指数(GFCI)，伦敦力压纽约，卫冕全球最重要金融中心宝座，香港排名第三，在亚洲称王。令人兴奋的是，三年后香港将可能凭借总部设于当地的金融就业岗位数而成为最重要的全球金融中心。不过，如何化“潜力”为“实力”是中国发展国际金融中心必须完成的首要功课。

Z/Yen民调显示，新加坡、上海、香港被选为今后将变得更加重要的金融中心前三位。然而，上海、深圳和北京三大中国内地金融中心此次分别排名第24、第38和第58位，分别比上期下滑了5位、6位和15位。上海曾排名GFCI前五，虽然至今仍被认为“潜力巨大”，但这一下滑显示中国内地金融中心在综合竞争力，特别是在国际化程度方面与国际先进金融中心相比仍有巨大差距，另一方面也反映出近年来国际金融界人士对“中国外汇管制及金融开放政策不确定性的担忧”。

去年底发布的《2012年上海国际金融中心建设蓝皮书》曾指出，与发达国家金融中心相比较，上海在许多方面依然比较稚嫩。海外金融人士的体会是，与其他国际金融中心相比，上海的收入所得税依然比较高，对货币交易的控制限制着外资流动，金融服务机构（例如保险、法律、会计及其他专业服务机构）还比较薄弱。此外，结合构成金融中心的诸多元素，包括“资金吸引力”、“人才吸引力”、“本币知晓度”、“信心指数”、“金融市场 国际化”、“融资便利”、“金融中介服务”、“法制环境”、“金融创新”等，尽管上海依然拥有绝对优势，但其他金砖各国的发展势头不容小视。此次GFCI排名中，新兴经济体国家的40个城市榜上有名，这说明新兴经济体国家在世界经济中的影响正不断增强。总部设在英国的经济和商业研究中心（CEBR）的分析指出：“许多亚洲市场已经获得了关键的增长，使它们能够承担以前只为西方所承担的功能和服务。亚洲经济体的蓬勃发展是金融服务需求从西方转移向东方的最主要的原因。”

GFCI指数将构成金融中心竞争力的诸多因素划分为五个核心领域，即人才、商业环境、市场发展程度和基础设施，以及在上述四个领域的领先进而具备的总体竞争力。从GFCI的研究发现，一个处于领先水平的金融中心必须在绝大多数方面做得很好。在最新的研究中，监管和税收环境取代人才成为最为关注的竞争力因素。

报告指出，香港作为亚洲金融中心龙头，继续获得亚太及北美地区高度评价，但来自离岸和欧洲金融中心的评价稍跌。香港的全球金融中心地位早已得到公认，各项一级指标要素都较为均衡。香港的外汇市场发展完善，可24小时与世界各地进行外汇买卖。此外，香港的人民币离岸业务发展迅猛，中国内地30%的对外贸易通过香港，50%的FDI源自香港，这是支撑香港成为国际金融中心的一大优势。

去年底，CEBR发布了一项报告，预测香港将在三年内成为全球金融中心之首。当然，CEBR的预测是根据就业总量支撑起的金融服务能力。不过，在东方崛起的大背景下，若能构筑和保持良好的金融生态环境，任何中国金融城市离成功都不会太远。■

(作者系《东方早报·上海经济评论》驻纽约记者)

(东方早报)