贾康房产税改革方向与正面效应

在中国经济社会转轨过程中，税制改革无可回避，且会带来正面效应。中国直接税比重过低的问题已不容轻视，而房产税改革是渐进提升直接税比重和配套改革的一部分，可以优化中国税制发展。中国市场经济所需的分税分级财政体制在1994年框架建立后，至今还有很艰巨的深化改革任务，主要是由于省以下分税制改革一直没到位。若要把改革逐步推进到省以下，就不可能绕过地方税体系的建设，这也需要房产税制度建设。另外还有公众关注的房地产调控问题；要体现出调控新政的治本水准，制度建设不容回避，而使保有环节的税收成型并与土地开发、房产交易环节的税费合理协调，是制度建设的关键。中央近期以国务院批复的形式对三部委在收入分配方面如何优化和改革提出了指导意见。该意见在针对收入分配矛盾凸显方面的制度建设中，也包括房产税改革。

处理好房产税改革和制度建设，至少会带来四个方面的正面效应：

首先，房产税改革完成后，中国直接税比重会增加，可降低流转税税负，从而降低中低端收入者的税收痛苦。

其次，房产税改革可解决中国地方税体系不成型问题，为地方提供支柱税种，进而落实省以下分税制，促使政府职能转变和市场经济健康化。房产税的概念可宽可窄，广义上房产税是指和房地产相关的所有税收，狭义上是指不动产保有环节的税收。在美国，来自住房保有环节的税是地方政府最主要的财源，而且每隔一段时间就要重评税基，由地方通过立法程序决定具体征收方案。它促使地方政府维持好市场经济运行，优化本地投资环境，提升本地公共服务水平。在这种努力下，其辖区内的不动产进入升值轨道，地方政府也就不用侧重于短期行为和其它财源去解决主要的支出资金筹措问题。

再次，促使已实施的房地产调控新政体现其应有的“治本”水准。房地产保有环节从无税到有税，配合其它变量，会使新型城镇化更健康。

最后，房产税还可优化收入再分配和财产配置，抑制两极分化，适当地中和一些矛盾因素。

房地产税在中国开征的可行性

当然，房产税也受到了一些负面的批评意见，下面对此做一回应。

首先，土地出让金问题。有观点认为，取得住房时，下面的地皮已在开发环节征了70年使用权的出让金，到保有环节再每年征税，就是重复征收。但其实在现代税制里，税本身就有重复因素。中国目前实际开征的税有18种，其它国家甚至有二三十种，都是多种税、多环节、多次征。如企业流转环节交税后，把所得进行核算，还要交企业所得税，发给员工的薪水还要交个人所得税，特殊的还有车船税、各种行为税等。这种复合税制本身就包含重复征收因素，所以问题不是允不允许重复征收，而是重复得是否合理。土地出让金不是税而是租金。国家政权体系作为土地终极所有权的代表者，凭其可对地皮的使用者收取地租。但国家政权体系同时也是社会管理者，又可凭借政治权利，经立法批准，对不动产的实际使用者征缴这种体现为利益调节让渡的税收。租和税可以合理匹配，并不互相排斥。

其次，土地终极所有权问题。许多人反复强调：其它开征住房保有环节税收的国家是土地私有制，而中国所有建成区的地皮都是国有的，在国有土地上对使用者征税在法理上有硬障碍。但我认为这个论点不能成立：国外这些市场经济体并不全是土地私有制，如英国有很多形式的公有土地，包括中央政府级的公有、地方政府级的公有及公共团体的公有，也形成了较规范的交易形成的地皮使用权。英国有的地皮长达999年的使用权，实际上已经对终极所有权形成了虚化。但从法律角度看，英国的土地公有和私有界定很清晰，并非私有制一统天下。在英国，房地产税是在地方层面房屋保有环节的税收，类似于美国的财产税或不动产税，也是全覆盖的。英国土地所有权分两种：终极所有权，或签一个最长为999年使用期的租用协议取得使用权，但保有环节税收对这两种情形是全覆盖的。

另外，回顾中国的改革历史，为什么在80年代对国有企业开征所得税？如按照国有制就不必征税的逻辑，中国就不该对国有企业征收被称为直接税的所得税。官方的解释是：虽然企业最终产权是国家的，但作为市场主体，是具有相对独立物质利益的商品生产经营者，国有企业应和其它市场主体一样在市场中公平竞争，否则“社会主义有计划商品经济”建设就缺乏基本的微观基础，所以必须解决国有企业和其它企业一样给国家上交所得税的制度建设问题，这种情况下两步利改税也就应运而生。同样，在目前土地终极产权是国有的情况下，它上面每一个不动产的具体使用权的保有者，有自己相对独立的物质利益，如果通过立法认为对此需要加以调节的话，国家完全可以凭借自己的政治权力征税。

再次，“新老不平”问题。一部分土地出让金是开征房产税之前在没有其它变量加入时按较高标准缴纳的。房产税改革以后，新形成的土地出让金水平可能会下一个台阶，有人说如果开征房产税，则有失公平。解决这个问题可以把新老地皮划开，老地实行老办法，新地采用新办法。具体实施细节还需通过方案设计来处理，但这并不会成为障碍。

此外，评估管理问题。有观点认为房产税的评估管理过于复杂，中国人做不了，实际上房产税评估管理不会比已经运行十年的物业税模拟评估“空转”征收的管理复杂多少。模拟评税试点的十处地方，首先把所有的不动产确权，然后把每一处地段、面积、楼层、朝向等相关数据输入计算机，由软件处理程序自动生成评估结果。在借鉴国际经验的基础上，中国在这种事上更有后发优势。

最后，小产权房是“中国特色”的棘手问题。如果真正征收房产税，小产权房看似很难处理，但征税却恰恰是推动小产权房问题得以解决的制度建设因素。如果北京也进入房产税改革试点，那么北京的几十万套小产权房问题就会迫使官方表明态度，抓紧通过调查研究把几种小产权房分类区别对待，拿出方案，争取一次性把可能的小产权房这类历史遗留问题解决掉。

保有环节税收与房地产业健康发展

首先，中心区土地的自然垄断性质与不动产价格曲线。城市中心区地皮的性质是自然垄断，有观点认为只要实行土地私有化、放开市场，让供需双方自由竞争，地价、房价等就会回归平稳。这种分析缺乏真实依据，因为实际上需求方要争夺的资源，并非960万平方公里内可以随意替代、互换的土地，而是已形成城市的中心区地段内的特别具有稀缺性的地皮，所以中心区的土地资源就形成了自然垄断。由于以黄金地段为代表的中心区地皮具有自然垄断的性质，因此在城镇化快速发展的过程中，中心区不动产的价格曲线一定是上扬的，没有任何因素能改变这条曲线的基本模样，政府所能做的无非是使曲线斜率不要太陡峭，也不要在演变中剧烈地大起大落或产生过多泡沫，以至于严重影响社会和民生。

其次，房价与地价：先有鸡还是先有蛋？有观点称房价和地价就像是先有鸡还是先有蛋的问题，很难分辨，但我不认同。作为满足消费需求的具象化目标，住房在黄金地段的升值趋势是自然垄断情况下所有因素的共同作用使然。但分析可知：如果是地价决定房价，那么只要控制住中心区的地价，房价就会趋于低稳。但实际上即使政府强力控制地价，房价也会受市场供需和竞争影响而继续上扬，所以政府严控地价的结果，只能使中间的开发环节取得更多暴利。反过来想，由竞价形成的下一轮地皮价格导致地价比上一轮房价更贵，看似不合理，但在对自然垄断物公平竞争的前提下，下一轮面粉比上一轮面包卖得贵也是有道理的。若开发商高价拿地而商品住房价格上不去，只会“砸在自己手里”，这在逻辑上合乎情理。所以从根本上讲，房价是决定地价的，但现实生活中两者的关系直观表现为扑朔迷离的互动。

最后，保有环节税负对供需双方及平衡状态的影响。有一种观点认为房产税对房价影响不大，这种说法有一定道理，但如讲房产税对房价没有影响，就过于绝对化了。研究保有环节税负对住房市场供需的影响，首先要考虑保障轨上形成有效供给，让低中收入阶层家庭“住有所居”，然后才能从容分析市场轨上的供需问题。

从需求方面看，如果自住者对保有环节税负有清醒的预期，在做购房决策时就会更考虑实惠，一般的购房自住者将继续倾向于在好的地段、朝向位置购房，但会更多选择中小户型。另一类购房者是把买房看成购买商业性的社会保险，这在经济上是有道理的，但房产税的出现会改变一部分长期持有者对空置住房无所谓的态度，以持有成本形式迫使其出租房屋，从而减少空置率。无论是因房产税导致的小户型倾向还是空置率降低，都是值得肯定和应该追求的积极、正面因素。另一种购房者作为需求方是大量买进与卖出的炒房者。有观点认为炒房者并不在乎房产税，因为这部分人是获高利的。但其它人行为的改变会影响炒房者，使之收敛，市场总体氛围会随房产税的推出而趋于沉稳。另外市场上接盘的人有相当大部分是自住，自住者又主要需要中小户型，上述因素会促使供方的开发商顺应市场需求结构变化而在建设安排上使中小户型增加，土地集约化利用水平上升，同时空置率降低，可用资源在租房市场上更活跃。这样社会中并不需要增加一分钱投入，而会使市场供给量增加，资源配置更合理。

从供给方面看，使开发商为适应市场需求更好地集约利用土地，提供更多的中小户型，这也是调控应有的正面结果。综合考虑，不动产的价格曲线在不改变基本模样的同时，减少市场泡沫，平缓价格起伏，有利于提高不动产业发展中的健康程度。

（作者系财政部财政科学研究所所长，本文为作者在“CF40双周圆桌”内部研讨会上的演讲整理稿，由中国金融四十人论坛秘书处整理，经作者审核。）