研究员财税改革成农民工市民化突破口

本报记者 马维辉 北京报道

三十多年的改革开放，使得中国出现了一个数量庞大的新群体——农民工。他们是来到城市务工的农民，而随着城镇化进程的不断推进，他们中的一部分人将会永久地留在城市。农民工市民化注定将是城镇化过程中无法绕过的一个话题。

2012年8月，受国家发改委规划司委托，由麦肯锡公司主要实施的“城市中国计划”对中国城镇化过程中的农民工市民化问题进行了研究，其研究报告将成为国家发改委制定城镇化规划的重要参考。2月28日，主要负责这项研究的李晓鹏研究员接受了本报记者的专访。

《华夏时报》：什么是农民工市民化？它和城镇化有什么关系？

李晓鹏：农民工市民化是城镇化的第二阶段。第一阶段是农民的农民工化，也就是农民先离开土地进城务工，但是他的家还在农村，城市只是为了工作暂时居住的地方。2011年，我国城镇人口比重超过总人口的一半，城镇人口总数为6.9亿，但这其中包含了2.5亿农民工，其中在户口所在乡镇以外的城镇务工人数超过半年的约1.5亿。他们常年在城镇中工作和生活，却没有城镇居民的身份，无法平等享有城镇居民的就业、住房、社保、子女教育等权利。显然，这种状态不能叫真正的城镇化，最多只能叫“半城镇化”。

这种“半城镇化”导致了很多问题。首先就是受教育水平的两极分化，造成作为产业工人主体的农民工的劳动力素质无法满足经济结构升级的需要。其次，农民工收入较低、就业不稳，难以融入城市社会，这已经成为贫富差距拉大、社会冲突高发的一个重要原因。第三，农民工消费水平难以提高、消费模式难以实现城市化，遏制了国内消费需求的扩张和消费结构的升级，使得产业升级的“需求拉动”力度明显不足。

农民工市民化的好处，就是能够解决以上三个问题，让数量庞大的农民工提高收入、增加消费，能够维护社会稳定，缩小贫富差距，扩大内需；同时让中国产业工人从廉价劳动力变为技术工人，促进产业升级，从需求和供给两个方面来保障中国经济持续健康增长。可以说，它是解决中国过去改革开放三十多年诸多遗留问题的一个战略性举措。农民工市民化做得好，中国就可以顺利地通过中等收入陷阱，实现在本世纪中叶成为中等发达国家的目标。反之，如果做不好，中国经济就可能会掉入中等收入陷阱，影响这个目标的实现。

《华夏时报》：能具体说一下农民工市民化过程中的问题么？

李晓鹏：首先说就业。如果只是追求让农民工就业，这其实并不难。难的是提供稳定的工作，提高他们的收入水平，改善劳动环境，让他们享有养老、医疗这样的社会保障。这方面需要政府加强执法监督，核心是抓好劳动合同签约率。

子女教育是农民工面临的另一大难题。农民工子女没有异地入学和异地高考的权利。现在很多大城市名义上说农民工子女可以进入公办学校就读，但是往往名额很少，不能真正解决问题。国家教育部三令五申要求各地限时出台异地高考政策，但最后出来的都是一些很苛刻的条件，大部分农民工子女达不到。要解决这个问题，有以下几项改革需要同步推进：一是要制定合理的异地入学和异地高考标准；第二是地方教育经费拨款要按照常住人口的子女数量来发放；第三是我们的高考录取名额在各个省市的分配制度要改变，要根据常住人口参加高考的数量来调整，人口流入大省的录取名额要增加，流出大省的名额要减少。

农民工最大的难题其实是住房。现在房价这么高，农民工的收入水平不太可能在大中城市买得起房子。同时我国的保障性住房建设还刚刚起步，户籍人口大部分都享受不了，把1.5亿农民工纳入进来就更难了。目前来看，比较现实可行的方式是通过农村宅基地建设用地指标流转的方式来为农民工在城镇购买住房提供资金。

这一流转机制的过程大致包括以下几个步骤：首先，进城农民工如希望在城市永久居住，可以提出申请进行宅基地使用权流转；第二，政府部门对其宅基地进行土地复垦，将宅基地转化为耕地，由此节约出来的宅基地面积流转成为农民工实际居住城市的建设用地指标，该城市政府即可以新增指标在本市周边进行征地，然后通过招拍挂的形式获得土地出让金；第三，城市政府按照流转的宅基地面积，经过折算，向其提供一套有国有土地70年产权的住宅。

这种解决之道的基本逻辑是：住房的成本主要是土地成本，以农民在农村的土地权利来换取他们在城市的土地权利。中国人多地少，大中城市住房情况十分紧张，大规模地解决农民工住房问题，财政负担不起，只能通过这种置换来实现。当然其前提是自由自愿，不能搞强迫。

《华夏时报》：农民工市民化，突破口应该选择在什么领域？

李晓鹏：目前最需要突破的改革障碍就是财税体制。我们很多和基本公共服务相关的财政拨款还是按照户籍人口来计算的，这个必须要改，改成按照常住人口来算。然后就是教育养老医疗这些基础的公共服务，中央财政要更多地承担责任，比如义务教育经费，目前中央负担0.45%，地方负担99.55%，这个比例太畸形了。美国是中央负担10%，日本是27%，英国是80%，都比中国高得多。中国目前的财税体制，是中央财政把大部分收入拿走了，但基本公共服务的开支责任却推给地方，这是很不合理的。要提高中央需要负担的比例，改变经费拨付的标准，通过财税体制改革把利益关系理顺。农民工市民化推动力度大的地方，中央应该多给钱，地方政府才有动力、有财力来推动农民工市民化。

《华夏时报》：在农民工市民化的过程中，城市居民是否会受到影响？

李晓鹏：在一些带有特权性质的资源分配上，某些地区的市民利益可能会受到影响。比如高考录取名额，北京、上海这些地方占用的比例过高，我们要给予农民工子女异地高考的权利，本地居民原来享有的高出全国其它地区的特权就会被削弱。这只能说明我们以前的分配不合理，现在要让它合理化。但是以中国经济每年8%的增长速度，社会财富是在不断增加的，在这个背景下，我们整体上可以做到让农民工享有更好的公共服务，同时不损害户籍居民的利益。还是以高考录取名额为例，随着国民收入的提高，北京、上海的很多家庭都有能力把孩子送到发达国家去接受高等教育，就可以不用在国内来和农民工子女争夺稀缺的教育资源了。至于医疗、住房等，则可以通过加大投资建设来大幅度提高供应量，这里的关键在于理顺我们的财税体制，让政府财力更多地用于民生支出。总之，在农民工市民化的过程中，短期和局部可能会出现一些市民利益受损的情况，但从长远来看，最后肯定是农民工和本地居民都能受益，大家共同享受到城镇化推动经济社会发展带来的果实。