冯奎当前城镇化需政府改革不合理体制机制

本报记者 张智 北京报道

城镇化并不是一个新话题，中国的城镇化历史已经有三十多年了。眼下，我国的城市化率已经超过了50%。

“城镇化很大一部分是解决历史遗留的使命和责任。”对于城镇化，有人这样评价。几十年来，随着大量的农村人口进入城市，这些人口在对经济产生巨大推动作用的同时，也带来很多问题。

进了城仍然是农民，为什么地方没有让农民落户的积极性？城镇化的成本如何承担？政府应该扮演什么角色？《华夏时报》就这些问题专访了国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员、城市中国网总编辑冯奎。

《华夏时报》：我国城镇化发展处于什么阶段？

冯奎：过去三十多年，城镇化发展一度高歌猛进。2012年我国城镇化率达到52.6%。从国际与国内经验来看，中国的城镇化仍然处于较快的发展阶段。城镇化发展是中国通往现代化一个绕不开的问题。

现在城镇化发展条件出现了一些变化，如劳动力数量已经开始减少，工业制造业产品的外需在降低。而传统的城镇化增长模式遇到的资源环境约束越来越大，如许多城市要推进城镇化但实际上无地可供，一些地方无序无度地搞开发建设，造成了空气、水的极度污染。种种情况表明，中国城镇化到了转型发展的关键阶段。日韩等国家在城市化率达到50%以后，成功转型，实现城市化、现代化；但是拉美一些国家转得不好，跌入中等收入陷阱。

中国是一个转型过程中的国家，许多问题的产生与解决，都带有体制机制转型的色彩。城镇化发展涉及一系列体制机制问题。目前来看，户籍制度、农民工基本公共服务、土地利用、城市等级化的行政管理方面的体制机制问题特别突出，应该成为体制机制改革与突破的主要领域。特别是要通过体制机制一系列改革，解决好2亿多农民工与7000多万城市间流动人口的市民化、市民待遇问题，这样城镇化的各种积极效应才能充分发挥。

《华夏时报》：在新型城镇化过程中，政府应该扮演什么样的角色？

冯奎：有人认为，城镇化过程中，政府应无为而治。这个观点并不完全正确。

西方发达国家在城镇化过程的早期阶段和后期阶段，体现出弱政府的色彩。但是在城镇化中期阶段，尤其是城镇化率50%前后，政府的干预一般较大。因为在这个阶段，城市问题较多，城市治理的主体没有很好发育起来，城乡矛盾往往较大，需要政府干预。英国1850年前后、日韩1970年前后，都处于转型阶段，政府对城市化的干预普遍较大。

改革开放以来，中国城镇化的一个特点是，政府顺应了经济发展的要求，采取了一系列政策措施。如1980年代中期的关于促进小城镇发展的政策，还有一系列推进农民工落户的措施等等。但要看到的是，城镇化发展到了攻坚阶段，影响城镇化发展的深层次的体制机制问题开始显露出来。例如户籍制度实际上涉及的是一个国家人民内部的利益矛盾、公民权利问题，不单纯是城市对劳动力就业、生活的调节问题。这个时候，如果没有中央政府的改革决心、没有城市政府的执行与配合，由于长期以来的利益固化而导致的体制机制固化问题，根本不可能得到解决。而体制机制问题解决不了，中国实际上找不到持久发展的动力。从这点来看，中国当前的城镇化，需要政府果断出手改革不合理的体制机制，而不是去造空城、去盖华而不实的大广场。

《华夏时报》：城镇化需要大量资金的投入，这些投入需要由谁来承担？

冯奎：城镇化成本，狭义上讲，就是农民转化为市民的成本。现在城市里有1.2亿农民工；每年城镇化率提高1%，就会产生1500多万新增进城人口。假定10年内分批逐步将这些人市民化，使他们在城市里能够有生存与发展的条件，相应的基础成本、生活成本、住房成本、医疗成本、培训成本、就业成本、社保成本等等，就构成了城镇化的成本。其中一小部分可以由农民承担，但绝大部分成本在未来由谁承担，这就是城镇化成本的分担问题，涉及到城镇化的投融资体制改革的问题。

目前，城镇化的成本主要由政府来承担，有很大的改革空间。我们计算，未来十年内，城镇化成本约为30万亿元，每年支付的成本约为3万亿元。目前，中国经济进入“次高速增长时期”，城市政府债务量较高，债务率超过国际警戒线3倍以上，政府土地财政的空间已十分狭小。改革的关键之一是发挥民间资本参与城镇化进程。如上世纪80年代中期温州建设龙港小城镇，国家投入不足5%，其他所有资金都来自于落户农民、进城企业家。浙江省最近在推进27个小城市试点改革，其中一条就是进行城镇化的投融资制度改革。

推进投融资改革，政府能做的，一是坚定进城人口、进城企业家对推进城镇化的信心。比如宣布进城多少年就一定是城镇人口，这就会坚定他们长期消费、长期投资的信心。二是放开、放开再放开，允许、允许再允许。放开一些领域、允许不同所有制的企业去投资，而政府的职责就是做好标准设定、质量监管、秩序维护的工作。这样就能化解城镇化的成本问题。

《华夏时报》：不管是“农民上楼”还是“农民进城”，“农业户口”似乎成为农村和城市的鸿沟。户籍制度改革有什么进展?为什么地方没有积极性让农民落户？

冯奎：农民工进城落户，已取得了很大的进展。但目前，许多地方制定了过高的落户“门槛”排斥农民工。例如一些地方规定，“主城市落户需要在主城区务工经商5年以上，投资兴办实业3年累计税收10万，或者1年纳税5万以上。”

地方政府为什么只愿意让农民工来就业，而没有积极性让他们落户，这跟我们的体制机制有极大关系,因为我们的各种发展资源条件是与户籍相挂钩的。例如，按照建设部的标准，每个城市居民需要100平方米的生存与发展空间，如果一个城市把户口都放开，人口规模扩大，建设用地不足，人口增加了建设用地能不能“关联性”地增加？这个问题并没有很好解决。中央与地方，省与省之际的机制也没有理顺。农民工从西部流向东部，但两个省之间关于这部分人口的成本分担机制并没有建立起来。分税制改革之后，中央的收入比重增大，支出减少，类似于户籍这样的本应属于中央事权的问题，如果完全交由地方解决，也导致许多问题发生。