宅基地暂难入市 城市房价不会受冲击

上海易居房地产研究院副院长 杨红旭

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将农村土地制度改革作为重要一项。这引发了社会热议，其中关于宅基地入市、小产权房转正尤为引人关注。然而笔者认为，对此很多人存在误解。

从文件来看，与之相关的重要内容是：“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”这里非常明确地提出，与国有用地享受同等待遇。

但是，必须清楚地看到，这里有一个前提和一个概念。所谓一个前提，是指“符合规划和用途管制”。我国实行土地用途管制制度，政府编制土地利用总体规划，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。农用地包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。

所谓一个概念，是指“农村集体经营性建设用地”。农村集体建设用地，又分为经营性和非经营性。其中经营性用地，主要是指村组织将集体建设用地租赁、转让给企业和个人使用，多数已经成为厂房、仓库、商业市场等。但是，宅基地并不属于经营性用地。按《土地管理法》，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。宅基地属于农民的基本保障范畴。

这就意味着，以乡镇企业用地为主的农村集体经营性建设用地，将率先实现入市，与国有用地“同等、同权、同价”。事实上，在工业化、城镇化程度最高的广东，集体经营性建设用地早就大量存在，而且早就存在以出让、转让、出租和抵押等形式自发流转集体建设用地使用权的隐性市场。据广东省国土部门统计，珠三角通过流转的方式使用农村集体建设用地，实际已超过集体建设用地的50%。另外，今年年初，国务院批准深圳原村集体经济组织工业用地可进入市场流通，实质也是集体经营性建设用地。

当然，与国有建设用地一样，农村集体经营性建设用地出让、开发、利用，也须“符合规划和用途管制”。也就是说，要在土地利用总体规划和乡村建设规划等前提及用途管制下，才能入市交易。这类用地大规模入市，未来将影响城市的工业用地市场，或许也局部影响商业用地市场。但在可以预见的未来几年，这类土地不可能被允许开发商品住宅，在这类土地上违规建设的小产权房，中短期内也不可能全国性的进行转正。

其实，在十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，就已明确提出：逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。这一表述与当前的文件相似。

然而，在后来的改革推进中，困难重重，基本仍原地踏步。比如2010年，国土部制定了《农村集体建设用地出让和转让管理办法》，2011年开始起草《关于规范农村集体建设用地使用权流转试点的指导意见》，都遭到了不同部门的争议与抵制，以致没有发布。据媒体报道，今年6月，18个省市收到了国土部下发的《关于开展农村集体经营性建设用地流转的通知》、《关于开展农村集体经营性建设用地使用权流转试点工作的指导意见》，将在28个市县开展农村集体经营性建设用地使用权流转试点工作，但原则是不突破现有土地利用政策、土地使用标准等法律法规的规定，流转土地不得用于商品住宅建设。

另外，对于宅基地，《决定》还提到，赋予农民更多财产权利，保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。但《决定》只是要求“试点”、“慎重稳妥推进”。比较可知，这里对宅基地的改革力度，明显小于上述的农村集体经营性建设用地。

这里的“用益物权”，是指非所有人对他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性的权利，比如土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等。我国农村土地实行农民集体所有制，而集体又可分为村集体、乡集体、村小组集体等，所以无论是农民的承包土地、还是宅基地，只有使用权，而没有单独的产权。

宅基地入市问题，明显比集体经营性建设用地复杂，改革的难度也更大。改革需要一步步推进，按十八届三中全会的精神，宅基地暂时不会实现与国有土地同等入市、同权同价。小产权也不可能全面性转正。未来五年，集体经营性建设用地即便实现入市，也不会大规模增加全国的商品住宅，更谈不上冲击现有的房价体系。