胡怡建“营改增”是系统性制度变革

8月1日，在“营改增”由部分地区试点向全国推行之际，财政部长楼继伟在《人民日报》撰文，指出“营改增”是党中央、国务院立足当前、着眼长远做出的一项重大决策。事实上“营改增”之所以重要，是因为其意义已超越税制改革。

“营改增”首先涉及国家与企业的税收关系。由于“营改增”，不但试点服务企业外购材料、设备、服务进项增值税允许抵扣，避免与上游企业之间重复征税，更为重要的是试点服务企业开给下游增值一般纳税人增值税发票允许抵扣，从而避免了产业链重复征税；并在方案设计中除交通运输和租赁业外，将服务业增值税税率主要定在6%，低于工商业基本税率17%，及低税率13%，从而既减轻了服务业增值税负担,又减轻了产业链税负，实现了国家减税、企业减负的改革目的。2012年，部分地区试点纳税人减税426.3亿元，2013年全国推行纳税人减税将提高到1200亿元，随着“营改增”行业扩围，减税规模会进一步上升。

“营改增”同时涉及中央与地方的财政关系。由于营业税为地方税，而增值税为中央与地方共享税，为平衡和协调中央与地方财政利益关系，“营改增”后税收归属采取了“一税两制”方式。工商业增值税仍由中央与地方共享,而服务业增值税仍视为地方税归地方所有。应该说“一税两制”由于引发利益矛盾较小，是可行的现实选择，但毕竟不是长远之计。为此，有建议将“营改增”后的“一税两制”改为”统一税制”，将工商业和服务业增值税并轨,并重新调整和划定分享比例。但由于其只解决“营改增”引发的体制矛盾，并没有解决现行分税制固有体制矛盾，为此，楼继伟表示，“营改增”一旦覆盖全部地区全部行业，将倒逼财政体制改革，中央和地方分配关系怎么改，是摆在财税部门面前的大题目,但绝不是简单地调整中央与地方分享比例。

“营改增”也涉及国税与地税的权益关系。我国现行税务征收机构分为国税局和地税局，由于营业税为地方税，由地税局负责征管，而增值税为中央与地方共享税，由国税局负责征管。“营改增”后，虽然体制上“一税两制”，但管理上统一由国税局负责征管。从而有利于降低征管成本，提高征管效率，减少机构摩擦。然而,营业税毕竟是地方税收入体系中的最大税种，也是地方税务机关负责征收的最大税种。失去对营业税的征收和管理权限，除了征管上失去连续性外，对地税局的冲击也是可想而知的，地税局的职能和存在理由也由此受到质疑，从而将影响国、地税机构在设置上的重大改革。

“营改增”还涉及上下游企业价格博弈。对于试点服务企业，“营改增”前开具营业税发票，除交通运输企业外，下游企业取得发票均无法抵扣。“营改增”后，开具增值税发票给下游企业，下游企业为增值税一般纳税人时可作进项税抵扣。对于增值税发票抵扣所带来的减税利益，自然会在上下游企业之间通过定价博弈来消化。上游企业力图通过提高服务价格让下游企业承担，而下游企业也希望通过控制价格由上游企业承担，最后结果必然是根据供求、在竞争中由上下游企业双方共担增税损失和减税利益。

“营改增”最后涉及地区间利益竞争。一方面由于“营改增”采取了由上海先行先试、再部分地区扩围、再向全国推行的地区扩围战略，使先行试点地区在试点期间形成了一定先发优势。其影响主要体现在：一是吸引非试点地区服务业务流向试点地区；二是吸引非试点地区服务企业到试点地区注册。另一方面，“营改增”不但影响试点企业税负，同时影响下游企业税负，当试点服务业为异地工商业提供服务时，试点服务企业开具的增值税发票导致异地工商业减税同时，也相应减少了异地地方财政收入。地区产业结构的差异，使“营改增”对不同地区之间产生了不同的财政利益再分配。

由于“营改增”涉及国家与企业、中央与地方、国税与地税、上下游企业和地区间利益，事实上已成为一项利益大博弈、大调整的系统性制度变革。

（作者系上海财经大学中国公共财政研究院教授）