深化多重制度改革构建新型城乡关系

　　城镇化是工业化和现代化的必然趋势。新型城镇关系也是城乡发展一体化的必然要求，城镇化的道路究竟怎么走，新型城乡关系怎么构建，成为当前社会关注的焦点。

　　近日，农业部农村经济研究中心在京举办了2013中国农村发展高层论坛，与会专家认为，城镇化建设与征地、耕地保护、村庄治理、非农产业培育、转移就业等密不可分，城镇化的道路伴随着国内主体之间的多重矛盾和冲突，又涉及很多制度、体制方面的问题，如何协调各方利益实现公平与效率，是决定城镇化能否成功和可持续的关键。

　　清华大学国情研究院院长胡鞍钢：

　　“四化”同步破解“四元结构”

　　新型城镇化是中国特色的社会主义城镇化道路，它大大地不同于发达国家走过的城市化道路和其他发展中国家经历的城市化道路。

　　首先，中国走出了一条中国特色的城镇化与经济社会转型之路，即经历了从二元结构(1949-1977年)、到三元结构(1978-1991年)、再到四元结构(1992年至今)的历史轨迹。这主要是因为中国农村地区工业化兴起，使农业剩余劳动力转移到非农业产业，先是离土不离乡、就地转移到乡镇企业，在农村地区形成农业与乡镇企业并存的二元结构;加上城镇部门，构成与其他发展中国家不同的经济社会三元结构。在90年代下半期，农村劳动力大规模从乡村迁往城镇地区、甚至跨地区迁往其他地区主要从事非正规就业，又在城镇地区形成正规就业与非正规就业并存的二元结构，与农村农业和乡镇企业，构成中国经济社会所独有的四元结构。

　　其次，中国城镇化的规模和速度都是历史罕见的。根据2010年第六次人口普查数据，全国离开户口登记地半年以上的流动人口达2 .61亿，占全国总人口的近20%，这相当于美国总人口的84%、日本总人口的2倍。这一时期中国城市化的速度也是世界罕见的。

　　再次，与其他发展中大国城镇化过程大为不同的是，中国避免了其他发展中国家所出现的大规模城市贫民窟。

　　从城镇化的政策方针来看，中国不断调整，与时俱进，以适应经济社会发展的新形势。因此，中国城镇化之路的独特性可以概括为：具有不断创造性，例如农村工业、乡镇企业，城市非正规就业，开始进行公共服务均等化;避免了大规模的贫民窟;人力资本投资，基本可以安居乐业“乐业”目前基本实现，“安居”尚有不足;因而，形成了从二元到三元结构、再到四元结构，为此加快城乡发展一体化，依靠工业化、信息化、城镇化和农业现代化四化同步发展，共同破解四元结构。

　　四化同步破解四元结构，就是要形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工业化和城镇化，并在工业化和城镇化良性互动的基础上，推动信息化和工业化深度融合，推动农业现代化和城镇化相互协调发展。四化同步破解四元结构落实在城镇化相关政策上，就是要进一步推进农业现代化、农村工业化、农民工市民化和基本公共服务均等化。

　　新型城市化道路是一条中国特色的社会主义城镇化道路，它经历了“二元”结构转向“三元”结构，“三元”结构转向“四元”结构，并最终由“四元”结构转向“一元”结构。只有通过工业化、信息化、城镇化和农业现代化“四化”同步发展来破解四元经济社会结构难题。

　　中国已经开创出一条别人没有走过的城镇化新路，它是中国社会主义优势的集中体现，未来数十年，中国的工业化、城镇化、信息化、农业现代化将更加协调、更加同步，中国将迅速由城乡四元结构向一元结构转变，这将为2020年全面建成小康社会，2050年建成社会主义现代化国家的目标实现奠定决定性的基础。

　　中国农业大学中国农村政策研究中心教授刘奇：

　　发展城镇化首先要厘清六大模糊认识

　　中国的城镇化已经走到一个十字路口，下面怎么走?两句话，干得好就成欧美，干不好就成拉美。中国的城镇化存在六大模糊：

　　一是内涵模糊。城镇化首先是人的城镇化，现在是“地”城市化了，但是“人”没有城市化，因为土地城镇化可以挣钱，人城镇化只能花钱。

　　二是格局模糊。优先发展大城市、特大城市还是中小城镇，专家们仍争论不休，还是费孝通80年代提出的“小城镇、大战略”比较符合中国实际，应该从小城镇做起。

　　三是路径模糊。靠行政推动还是靠市场推动，这个问题也没有弄清楚，现在主要是行政在推动，所以各地出现了一些鬼城、空城。

　　四是速度模糊。是大步跃进式的推进还是循序渐进式的发展，也不太清楚。英国城镇化率提高20个百分点用了120年，美国、德国用了80多年，日本用了40多年，中国用了22年，速度太快。

　　五是功能模糊。许多城市的功能非常单一，现在北京城区周围的几十个小区被讽刺为“睡城”，晚上大批的职业人士用几个小时从城里回到郊区的家，睡一晚上，第二天早上浩浩荡荡又进了城，几十万人的小区都是睡城。

　　六是规划模糊。中国现在600多个城市加起来总规划人口20亿，还要进六七亿人把这些城市填满。我前不久到福建考察，一个县25万人，城市规划建成面积达到100平方公里，控制区150平方公里，25万人最多8万户，一家分10个生孩子的指标，多少年才能完成。

　　建立新型城乡关系，主要有三个着力点。

　　一是必须引导社会走出“离农业越远离现代化就越近”的认识误区。农业文明、工业文明、城市文明是人类文明基本载体。后一个文明是在前一个文明基础上发展起来的。三大文明之间是同时发展、同步发展、同样发展的关系。现在大家都形成共识，最近这十年是中国农业的黄金十年，如果这个黄金期再延续十年、二十年，四化同步、国家的宏观战略就有希望实现，如果农业文明跟不上，农业现代化这条腿再短下去，四化同步就是一句空话。农业现代化与工业化、城镇化、信息化不是你死我活、此消彼长的关系，而应是同步的关系。

　　二是要破“三圈”：圈地、圈人、圈钱，三圈不破，三农无解。改革开放成果辉煌，三圈起了非常大的作用。首先是圈地。改革开放到现在，共圈地三亿多亩，这些地被以非常便宜的价格拿走。第二是圈人。把两亿多农民工圈到城里，享受非市民待遇。

　　可以用六个“最”来描述性的给农民工下了一个定义：人类历史上规模最大的群体在最短的时间内融入最没有准备的城市，用最廉价的劳动力承担起规模最大的制造业，生产出规模最多的廉价产品。美国消费中国的日用产品等于每年给美国每个家庭补贴三千美元;农民工用最低廉的成本改写了世界经济，在金融危机时期世界经济一路下滑，而中国经济之所以一路上扬，就是因为农民工的贡献，城市这样对待农民工是很不公的。第三是圈钱。几大国有控股商业银行，把农民的钱吸收过来放在城市发展工业，农民没有任何贷款，就是一个小信用社，我叫做“五龙吸水，一池放水”，四大商业银行加上邮政储蓄都在农村抽取资金。还有就是利息存贷差，物价上涨了，利息没上涨，从储户那里剥夺的利息数字很惊人。

　　三是要建设良好的城市生态。良好的城市生态不是光指自然生态，包括经济生态、政治生态、文化生态、社会生态、自然生态。

　　中国社会科学院学部委员张晓山：

　　构建新型城乡关系要打破利益格局失衡

　　构建新型城乡关系必须要处理好三个关系，即中央政府和地方政府之间的关系、地方政府和农民之间的关系、农村集体经济组织领导与普通成员之间的利益关系。

　　首先，中央政府和地方政府之间的利益格局失衡

　　第一，“十一五”规划纲要提出财权与事权相匹配。“十二五”规划纲要则变成按照财力和事权相匹配，虽然只变了一个字，但是反映了利益分配思路、格局和关系的变化。中央不允许地方有收税立法权，所以以后中央和地方财政的调整更多的是以钱而不是以权去摆平地方，这里深层次的问题就是越来越把地方政府当成一级预算单位而不是当成一级政府。

　　第二，转移支付制度。1994年的分税制实际就是中央拿多少，地方拿多少，地方办多少事有多少钱，给你分一些税，有税种比例，不够的话就转移支付。审计署审计长刘家义说，转移支付制度由分税制财政体制的修正补充机制变成了对基层政府进行财力分配的主导机制。我想他的意思是说，现在不再是分完税之后剩下一点不够了再转移支付，转移支付变成了主导。而且转移支付里专项转移支付比例大，一般性转移支付比例过小。地方政府最需要的均衡性转移支付这两年的比重还是下降的。

　　其次，地方政府与农民之间的利益关系和格局失衡

　　一是与传统发展模式相对应的政府职能的定位。有人认为，中国地方政府是公司主义，一把手抓经济，直接参与资源配置。现在强调政府职能转变，但是地方政府公司主义还没有退出历史舞台。

　　二是传统的管理体制和干部考核机制、政绩观仍然占据主导地位。追求G D P、财税收入、招商引资、对上负责而不是对下负责。财力不足，又有传统的政绩观、考核机制约束，怎么办?以地生财，大规模的村庄整治，征用农民的土地。过去10年，政府和农民之间矛盾最尖锐、冲突最多的还是在土地利益的博弈上。

　　三是从社会主义新农村建设到新型农村社区建设，大规模的村庄整治与地方政府的土地财政。加速城镇化要在产业发展基础上提供就业机会，但是现在仍然是以单纯的城市土地的扩张为主，只知道圈地造城运动，人是不要的。政府更关心的还是建设用地指标、土地财政，搞开发卖地获取巨大收益。现在国有土地使用权、出让金收入成为地方的重要收入来源。一旦土地出让金不够就举债，2011年底达到10.7万亿的地方性债务余额。

　　四是城镇化与村庄建设，涉及大规模新农村建设、新型农村社区建设。大规模村庄整治是触动农村生产方式、生活方式和社会结构的历史性的变革，是农村空间布局的重新调整。多村合并之后，把土地整片开发，增减挂钩，占补平衡换指标，这是地方政府最愿意干的，但是定指标、下任务、搞运动，可能走入圈地造城、赶农民上楼的误区。

　　五是土地财政不可持续。2011年国有土地使用权出让收入安排的支出3 .3万亿，其中征地补偿成本性支出占到71.8%，前两年是30%-40%，补偿费越来越高，利润越来越薄，地方政府只能不断扩大卖地。

　　再次，农村集体经济组织领导与普通农民群众之间的利益关系失衡

　　这是农村基层治理机制的缺陷。村组集体经济组织和社区组织之间的关系怎么处理。现在的社会不再是传统社会，而是混居社会，村民范围远远大于村组基地经济组织成员范围，集体经济组织成员和村民的身份不统一，怎么把这两个关系理清，这里也存在很多需要解决的问题。

　　协调各种利益关系、应对复杂局面还要以改革破难题

　　一是协调中央政府与地方政府之间的利益关系，调整国民收入分配格局，深化行政管理体制改革和财政体制改革。大幅度减少专项资金，从源头上削减中央政府配置资源的权力，使地方政府真正拥有为本地区提供公共服务和公共权利的经济能力。

　　二是协调地方政府与农民之间的利益关系，让农民分享土地的增值收益。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐渐把城镇缩到城市，真正让农民合作开发，明晰产权、规划先行、民主参与、自主开发、市场运作、税收调节，最终在整个农地转成非农用地的增值收益分配的空间，农民有权得到土地开发净收益的权利。

　　中国改革基金会国民经济研究所所长王小鲁：

　　改革现有制度以城镇化拉动内需

　　关于城镇化有三个观点。

　　首先，城镇化是带动经济增长和结构变迁的强劲动力。从1978年到现在，中国经历了人类有史以来最大规模的城镇化过程，城镇化率从1978年的不到18%上升到了今天超过52%。城镇化提高了转移人口和农村居民的收入，对减贫起了重大的作用。城镇化给中国非农产业的发展提供了充分的劳动力资源，改善了资源配置的条件，是过去30多年推动中国经济快速增长的主要动力。

　　未来我国的城镇化仍然潜力巨大。如果要达到发达国家70%或者80%的城镇化率，中国还会有3-4亿人口转变为城镇人口，这至少还需要增加上百座百万人口级别的城市，中国的人口结构和人口布局也会发生重大变化。同时，城镇化会改变农村人口和土地的关系，促使农业向规模化、现代化经营方式转变。最后城镇化还能够释放巨大的需求潜力。近些年，内需不足成为制约中国经济增长的一个关键因素，主要原因就是老百姓的消费上不来。如果没有大量的农村人口转变为城市人口是拉不起来国内市场的，所以城镇化的发展为内需的释放提供一个广阔的空间。

　　其次，打破阻碍农民工市民化的体制障碍，实现以人为中心的城镇化。最近几年，农民工向家乡和家乡附近的小城镇回流现象非常明显，这种回流在在相当大的程度上反映出现有的体制障碍。首先，受到现行户籍制度的障碍，大部分在城镇里工作的农民工没有获得城镇的社会保障。统计局去年调查显示，外出务工的农民工加入城镇社会保障，其中医疗保障覆盖的只有16%，失业保险覆盖8%，其他几个保险差不多都是20%以下。说明大部分的农民工没有被现行的城镇社会保障体系覆盖，同时，农民工无法同城镇户籍居民一样享受到一系列福利待遇。由于城市的生活成本高、子女无法接受同等教育、家属随迁难等问题，大部分长期在城市打工的农民工，都没有办法实际在城镇安家落户。

　　要实现农民工的市民化，迫切需要改革城市的户籍制度，让长期在城市打工的农民工逐步安家落户。现行的社保制度需要改善，把大部分农民工纳入到社保体系来。现在的公共服务需要向均等化方向推进，逐步解决转移人口住房问题、医疗问题、子女教育等等问题。

　　最后，城镇化非造城运动，政府职能亟待转变。最近一个时期，各地政府纷纷制定非常宏大的城镇化规划，甚至下达任务和指标，强制要求城镇化率达到多少，有多少人口要变成城市人口，要征多少地，盖多少房子。部分地方政府受短期利益的驱动，大量的征地拆迁、囤地、卖地，强制农民上楼，超过偿债能力，借贷投资搞城镇化等等。这些行为一方面侵占了农民的合法权益，激化了社会矛盾，另一方面造成不少空城、鬼城、空置楼宇和空置的居民住宅，积压了大量的资金。继续发展下去会导致资金的严重浪费，导致土地资源配置的严重恶化和更大的房地产泡沫。

　　存在这些问题说明现在各级政府的激励机制存在误区，实际上这是在用政府主导的造城运动来代替市场导向的城镇化建设，用物的城镇化代替人的城镇化，这样一种城镇化偏离了合理的城镇化发展轨道。说明政府职能亟待转变，政府行为亟待纠正，行政体制改革亟待推进，政府在城镇化中的角色应该回归到提供公共服务而不是造城。