重典治乱“食药监警察”试水

    食品安全行政刑事司法衔接进行时
    
    北京市西城区宣武门26号院近来有点“挤”。
    这里是成立不足三个月的国家食品药品监督管理总局（下称“食药监总局”）的办公地点。知情人士告诉《第一财经日报》记者，由于涉及与质检总局等部门的一些职能的合并，人员的增加让办公区域变得紧俏起来。比如不少官员开始与人合用办公室，部分司办也不得不搬到其他地方办公。
    物理空间“拥堵”的背后是中国食药安全监管机制的逐步通畅。根据国务院3月份批准的食药监总局“三定”方案（主要职责内设机构和人员编制规定），将原分散在多个部门的职能统一划入食品药品监管总局，即改变了以往食品药物监管“九龙治水”的尴尬。
    从分散用力到集中出击，食药监管这只重拳有望再加力。上述知情人士透露，正在探索食药监管领域建立警察队伍，但目前仍在决策中，各省份的模式还不一样。
    一位接近食药监总局的人士称，在食品监管体系设立“食药监警察”有这种可能。长期研究食药监问题的国家行政学院副教授胡颖廉在接受本报记者采访时表示，未来食药监领域引入警察制度是一个趋势，类似于森林警察。
    本报记者发现，在食药监总局设立的17个内设机构中，稽查局承担的一大任务就是行政执法，包括组织查处重大食品药品安全违法案件，推动完善行政执法与刑事司法衔接机制。
    建制设想
    国务院总理李克强5月13日在国务院机构职能转变动员会议上的讲话中，食品安全是其强调的重点之一。
    “当前，一定要把监管的重点放到人民群众反映强烈、对经济社会发展可能造成大的危害的领域上来。”他以食品安全问题举例称，重拳方有效，重典才治乱，要让犯罪分子付出付不起的代价，决不能再出现问题奶粉那样的信任危机。
    根据食药监总局“三定”方案，食品安全的主要监管部门由从前的五个减少为现在的两个，即食药监总局和农业部。上述知情人士称，按照最初规划，2013年年内全国食药监系统将整合完毕。其中，3月，中央一级完成建制，接下来是省、地市和县级乡镇完成建制。对于一些地方探索中的“食品警察”，他称，具体如何设置还没有确定，但一些地方已经有了思路。
    行政与刑事执法加强配合正是加大对食品药品安全违法犯罪行为依法惩处力度的一大推动力。上述“三定”方案已经明确，与公安部建立行政执法和刑事司法工作衔接机制。
    胡颖廉曾撰文畅想了“食药监警察”队伍的组建。他称，尽管各地食药监部门都组建了稽查队伍查处违法案件，但执法过程中普遍存在“以罚代刑”现象，即用行政处罚替代刑事司法责任，很难将案件移交司法机关。这使违法成本降低。
    他称，在本轮机构改革方案讨论之初，有学者和实务界人士提出建立“食药监警察”队伍的设想，即仿照森林警察模式，在食药监总局内设警察局，同时接受公安部业务指导。
    胡颖廉在接受本报记者采访时表示，未来食药监领域引入警察制度是一个趋势。
    有数据显示，2011年，全国食药监系统拥有行政管理人员5.3万人，但技术支撑队伍仅有3万余人，上述人员中拥有专业检查员资质的更只有1.5万人。
    胡颖廉认为，“食药监警察”拥有人身和财产强制权，其直接办案有利于实现行政执法与刑事执法对接，可对违法生产经营者产生更强的震慑力。
    样本探索
    地方样本已然可参考。“渭南模式”就是其中之一。2011年11月，渭南启动食药监管体制改革试点，其核心是对监管机构、许可管理、执法职能和技术资源的整合。
    “公安系统的人在食药监办公，但是编制还是属于公安系统，以派驻形式进行工作，这样便于执法，一旦出现食品违法案件，就直接可以出警了。”渭南市食药监局原局长王银龙对本报记者表示。
    谈及执法职能的整合，王银龙说，力度比较大，在执法层面全面整合，成立了食品监督管理委员会，设立到食药监局里面。公安成立了食品监察大队、中队，与食药监局联合办公，有固定人员派驻在食药监。
    从这位渭南食药安全监管体制改革设计者之一的介绍来看，“食药监警察”的设立不局限于从公安派驻人员到食药监机构，也可能是公安机构直接下设食药监执法部门。比如北京市公安局2011年7月成立食品药品案件侦查支队。
    国务院办公厅下发的《2013年食品安全重点工作安排》要求，地方各级人民政府要积极支持公安机关明确机构和人员负责打击食品安全违法犯罪工作。
    胡颖廉表示，食药监的机构改革，实现的是机构整合的“化学反应”，而非机械的物理叠加。
    “食药监警察”管理的是涉嫌犯罪的案件，未触及刑法的案件由谁来管理呢？上述知情人士表示，按照目前的思路，此类案件将由原来的稽查队伍继续管理，但稽查机制将有所调整。目前的一个思路是稽查机制实现省级垂直。
    胡颖廉亦认为，这个是比较好的思路，“因为案子是流动性的，比如跨县的案子，在省级垂直的体制下，稽查就能打击地方保护。”
    食药监总局“三定”方案明确，国家食品药品有稽查专员10名，胡颖廉将此比喻为古代的钦差大臣，“不受制于任何人，直接跟总局局长汇报。他们在全国各地巡查督促。类似于环保部、国土部在各地设立的机构。”